I OSK 543/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant: st. asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 967/13 w sprawie ze skargi A.O. i M.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 967/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi A. O. i M. O., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], wydaną w przedmiocie opłaty adiacenckiej oraz rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Wójt Gminy Sitno: 1) ustalił A. i M. O., właścicielom działki nr [...] o pow. 0,0833 ha, położonej w miejscowości J. opłatę adiacencką w wysokości 2 059,18 zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej; 2) ustaloną kwotę nakazał uiścić na rzecz Gminy Sitno jednorazowo, w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Po rozpoznaniu odwołania A. I M. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., uchyliło pkt 2 decyzji Wójta i orzekło, iż ustalona kwota winna być uiszczona na rzecz Gminy Sitno po upływie 14 dni, od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Organ wskazał, że za datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżących do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej należy uznać datę zawarcia umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, co miało miejsce w dniu 26 września 2011 r., w którym obowiązywała uchwała Rady Gminy Sitno w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej. W ocenie Kolegium, zostały spełnione wszelkie niezbędne przesłanki do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania zarówno sieci kanalizacyjnej, jak i wodociągowej. Ponadto, zdaniem organu, wysokość opłaty została prawidłowo ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z 22 listopada 2011 r., zaktualizowanym na dzień 25 stycznia 2013 r. W skardze na powyższą decyzję A. i M. O. zarzucili naruszenie art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez oparcie rozstrzygnięcia dotyczącego wysokości opłaty adiacenckiej na niezaktualizowanym operacie szacunkowym; art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie dokumentacji realizacji inwestycji infrastruktury oraz twierdzeń skarżących, z których wynika, iż warunki do podłączenia ich działki do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej powstały przed dniem 8 czerwca 2011r. oraz poprzez błędną ocenę operatu szacunkowego; art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmiennej, aniżeli w innych sprawach o identycznym stanie faktycznym, art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. poprzez zaniechanie przesłuchania skarżących podczas, gdy nie wyjaśniono w pełni stanu faktycznego sprawy; art. 79 § 1 k.p.a. poprzez niepowiadomienie skarżących o terminie wizji lokalnej przeprowadzanej na ich działce; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji jedynie w punkcie 2 i orzeczenie w tym zakresie podczas, gdy jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem powinno być uchylenie decyzji organu I instancji w całości. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, wniosło o jej oddalenie. Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał: Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ wydający zaskarżoną decyzję powinien więc był rozpatrzyć całość odwołania. W innym przypadku decyzję organu odwoławczego należałoby czytać w kontekście decyzji organu pierwszej instancji, po domyśleniu się przez jej adresata intencji organu drugiej instancji odnośnie do utrzymania w mocy pozostałej części decyzji. Z istoty postępowania odwoławczego wynika ponowne rozstrzygniecie sprawy w granicach złożonego odwołania, w tym przypadku odwołanie dotyczyło całej decyzji, a więc organ drugiej instancji powinien wydać decyzję zgodną z zakresem odwołania. Wydana w sprawie decyzja organu drugiej instancji byłaby zasadna tylko w tym przypadku, gdyby odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej dotyczyło tylko części decyzji organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia terminu wykonania prac, wówczas decyzja organu pierwszej instancji w części niezaskarżonej stałby się ostateczna. W sytuacji zaś, gdy odwołanie dotyczy całej decyzji, to decyzja organu drugoinstancyjnego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy. Skoro w odwołaniu zażądano uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, organ odwoławczy miał obowiązek rozpoznać sprawę w granicach odwołania i rozstrzygnąć sprawę zgodnie z jego zakresem, odnosząc się również do tej części decyzji, która nie została zmieniona. Powyższej oceny nie zmienia wypowiedzenie się przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji co do zasadności zobowiązania skarżących do uiszczenia opłaty adiacenckiej oraz jej wysokości. Z uwagi na powyższe uchybienie przedwczesna jest ocena podniesionych w skardze zarzutów. Na marginesie należy wskazać, że w wyroku z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 291/13, Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując na treść art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyjaśnił, że w przypadku urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej nie będzie data odbioru robót, ani data zawarcia umowy o korzystanie z danego urządzenia, ale data zgłoszenia urządzenia do użytkowania. Zdaniem Sądu dopiero od tej daty będzie istniała możliwość świadczenia usług i użytkowania sieci. Decydujące znaczenie ma wobec tego nie protokolarny odbiór, ale rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, prawidłowo reprezentowane, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ administracyjny dopuścił się naruszenia prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu nie zawierało sformułowania "w pozostałym zakresie utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędunieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za usprawiedliwione. Podkreślić należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie powoduje ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, lecz sprowadza się tylko do kontroli zaskarżonego orzeczenia pod kątem zarzutów podniesionych w tej skardze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, jakkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odniósł się także do przepisów prawa materialnego, przytoczonych w skardze do niego, postawiło zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w istocie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za niezgodne z tym ostatnim przepisem rozstrzygnięcie Kolegium. Skargę kasacyjną należało rozpoznać zatem tylko w zakresie tego zarzutu i Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za usprawiedliwiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga, aby po uchyleniu decyzji w części i orzeczeniu co do istoty sprawy tylko w zakresie uchylonym, zawierać rozstrzygnięcie także co do pozostałej części decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zgadza się zaś z tym stanowiskiem. Spór dotyczy zatem treści rozstrzygnięcia decyzji odwoławczej, wydawanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji, gdy organ odwoławczy uchyla decyzję jedynie w części i w tym zakresie orzeka co do istoty, nie zawierając rozstrzygnięcia co do pozostałej części. Zagadnienie to było przedmiotem sporów interpretacyjnych w orzecznictwie Naczelnego Sądu i zarysowały się w nim dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga, aby po uchyleniu decyzji w części i orzeczeniu w tym zakresie co do istoty sprawy zawrzeć rozstrzygnięcie co do części nieuchylonej, utrzymujące decyzję pierwszoinstancyjną w mocy, gdyż brak takiego rozstrzygnięcia może powodować problemy z egzekucją decyzji, a także nasuwać wątpliwości w ponownym rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym. Wedle natomiast drugiego poglądu organ odwoławczy może orzec o utrzymaniu decyzji pierwszej instancji w części nieuchylonej, jednak nie jest do tego zobowiązany, mając na uwadze treść możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego, wskazanych w art. 138 § 1 k.p.a. i przy rozróżnieniu w pkt 2 uchylenia decyzji w całości lub części i orzeczenia w zakresie uchylonym. Organ odwoławczy jest zobowiązany po uchyleniu orzec co do istoty, a jeśli uchylenie dotyczy tylko części to orzeczenia w tej części, co do pozostałej natomiast jest uprawniony, a nieskorzystanie z tego uprawnienia skutkuje tym, że sytuację prawną strony określa decyzja odwoławcza w zakresie orzeczenia co do istoty sprawy oraz decyzja pierwszoinstancyjna w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stanął na stanowisku pierwszego poglądu. Zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem co do zasady, że decyzja odwoławcza powinna zawierać rozstrzygnięcia tak co do części uchylonej jak i nieuchylonej, jednak trzeba mieć na uwadze także inne okoliczności wynikające z jednej strony z charakteru sprawy administracyjnej oraz wymogów formalnych, które decyzja administracyjna musi spełniać, zaś z drugiej z podstaw uchylenia decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przepisy postępowania administracyjnego obowiązują w każdym postępowaniu, każdy organ w każdej sprawie, jednak każda sprawa administracyjna, mimo pewnych podobieństw cechuje się odrębnością, jest indywidualna. Taki charakter zmusza do rozważenia jej zatem pod takim właśnie kątem. Oznacza to, że w sprawie może nastąpić odstępstwo od generalnej zasady, powodując, że decyzja na pierwszy rzut oka formalnie wadliwa w istocie, po jej analizie, nie musi się taka okazać. Artykuł 107 § 1 k.p.a. wskazuje elementy, jakie powinna zawierać decyzja administracyjna, a istotnymi co do meritum są rozstrzygnięcie i uzasadnienie. Z kolei § 3 zawiera warunki, jakim uzasadnienie powinno odpowiadać. § 4 tego artykułu przewiduje możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji, wskazując przesłanki odstąpienia. Z przepisów tych wynika, iż zasadą jest, że decyzja uzasadnienie musi zawierać, gdyż odstąpienie jest tylko wyjątkiem w jednej właściwie sytuacji – uwzględnienia w całości żądania strony, zaś wykluczona z tego odstąpienia jest decyzja odmowna. Oznacza to, że decyzję administracyjną należy traktować jako całość w tym znaczeniu, że należy brać pod uwagę dwa jej elementy – rozstrzygnięcie i uzasadnienie. Jeżeli decyzja odwoławcza, wydawana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyla decyzję pierwszoinstancyjną tylko w części i w tym zakresie orzeka co do istoty i nie odnosi się w sentencji do pozostałej nieuchylonej części, to jakkolwiek nie jest to rozstrzygnięcie prawidłowe, to jednak niezbędne jest odczytanie sentencji łącznie z uzasadnieniem decyzji. Wówczas okazać się może, że uchybienie ww. przepisom nie musiało mieć wpływu na wynik sprawy. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji może mieć miejsce w przypadkach wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Punkt 1 tego przepisu przewiduje możliwość uchylenia z powodu naruszenia prawa materialnego i procesowego, przy czym procesowego z powodów dających podstawę do wznowienia postępowania – lit. b, a także innych naruszeń – lit. c. Jeżeli uwzględnienie skargi miało miejsce z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. to uchylenie jest dopuszczalne jeśli naruszenie prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotność wpływu na wynik sprawy musi być zatem wykazana. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną tylko w zakresie terminu w jakim ma być uiszczona opłata adiacencka i w tej części orzekło co do istoty, bez odniesienia się co do pozostałej nieuchylonej części decyzji. Jest to wada decyzji odwoławczej. Jednak w uzasadnieniu decyzji Kolegium odniosło się co do meritum sprawy, tak w zakresie samej możliwości ustalenia opłaty (uchwała rady gminy, termin możliwości przyłączenia do wybudowanej infrastruktury), jak jej wysokości (ocena operatu). Uzasadnienie decyzji wskazuje zatem, że decyzja pierwszej instancji była wadliwa tylko w zakresie terminu uiszczenia opłaty. Wojewódzki Sąd, uchylając decyzję Kolegium z przyczyny naruszenia przepisów postępowania wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, jakkolwiek szeroko omówił zagadnienie konieczności zawarcia rozstrzygnięcia co do całości decyzji pierwszoinstancyjnej, to jednak w istocie nie wynika z uzasadnienia wyroku istotność uchybienia na wynik rozstrzygnięcia. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a w ponownym postępowaniu Wojewódzki Sąd oceni sprawę co do meritum.