II SAB/Sz 145/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi S. Z. na bezczynność Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych do rozpoznania wniosku skarżącego S. Z. z dnia 26 września 2014 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, IV. zasądza od Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych na rzecz skarżącego S. Z. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. S. Z. zwrócił się do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich operatów szacunkowych sporządzonych na zlecenie ANR OT w latach [...] które były lub są podstawą do dokonanych lub prowadzonych postępowań w sprawie sprzedaży nieruchomości z zasobu WRSP o powierzchni powyżej 10 ha, dla wszystkich trybów sprzedaży - przetargowych lub bezprzetargowych, położonych na terenie gmin: [...] . Wskazał jednocześnie, iż prosi o udzielenie powyższej informacji w formie kserokopii dokumentów lub przesłanie plików mailem. Pismem z dnia 9 października 2014 r. poinformowano wnioskodawcę, że żądana informacja publiczna posiada charakter informacji przetworzonej, gdyż w posiadaniu ANR OT nie znajdują się informacje jakie operaty szacunkowe zostały wykonane w latach [...] - na zlecenie ANR OT , które były lub są podstawą do dokonanych lub prowadzonych postępowań w sprawie sprzedaży nieruchomości z Zasobu WRSP o powierzchni powyżej 10 ha, położonych na terenie gmin:[...] . W związku z tym, na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wezwano S. Z. do usunięcia braków wniosku z dnia z dnia 26 września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, poprzez wykazanie zakresu w jakim udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi S. Z. wskazał, że wnioskowana informacja jest informacją prostą, a jej sporządzenie, poza niezbyt obszerną selekcją posiadanych operatów szacunkowych, o jasnych i prostych do wyszukania kryteriach, nie prowadzi do sporządzenia informacji przetworzonej. Kolejnym pismem z dnia 21 października 2014 r. poinformowano S. Z. , że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednak przepisy odrębne określają odmienne zasady i tryb dostępu do nich. Brak jest podstaw do żądania wnioskowanej informacji, w postaci operatów szacunkowych, na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż zasady udostępniania ww. informacji uregulowane są odrębnie w ustawie o gospodarce nieruchomościami. S. Z. w dniu 16 czerwca 2014 r. skierował, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2. zobowiązanie Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 3. wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 P.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a, zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że do dnia złożenia tej skargi, tj. 4 listopada 2014 r. organ nie udostępnił mu żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto podniósł, że wnioskowana informacja nie jest informacją przetworzoną, wskazany we wniosku sposób jej udostępnienia nie naraża Agencji na dodatkowe koszty związane ze sposobem jej udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji, dlatego też powinna zostać udostępniona niezwłocznie. Również forma odmowy dostępu do informacji publicznej, nie podjęta w formie decyzji administracyjnej, jest niewłaściwa. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy. Jedną z nich jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, jednak nie dotyczy ona udostępniania wszelkiego rodzaju informacji publicznych, co wynika z treści art. 1 ust. 2 tej ustawy. Zdaniem organu żądane przez S. Z. informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednak przepisy odrębne określają odmienne zasady i tryb dostępu do takich informacji, a to przepis art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014, poz. 518 ze zm.). Przepis, ten stanowiący lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, określa odrębne zasady udostępniania informacji publicznej, jaką stanowi operat szacunkowy. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 105/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób, i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – dalej "u.d.i.p.", będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Nie budzi również wątpliwości w przedmiotowej sprawie, że żądana przez S. Z. informacja w postaci kopii operatów szacunkowych wskazanych we wniosku, stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W świetle tego przepisu oraz art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, można powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W ocenie Sądu, w powyższym rozumieniu informacja w postaci kopii operatów szacunkowych spełnia warunki informacji publicznej, dotyczy bowiem bezpośrednio gospodarowania mieniem publicznym. Jak wskazywał natomiast wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach, informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio redagowane i wytworzone przez organ administracji publicznej, ale taki charakter mają również dokumenty, które organ wykorzystuje do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Podstawowe znaczenie ma w tym wypadku fakt, iż dokumenty te służą realizacji zadań publicznych przez określone organy i zostały wytworzone na zlecenie tych organów. Nie chodzi bowiem o rozporządzenie prawami autorskimi, lecz o dostęp do treści dokumentu stworzonego na zlecenie organu administracji publicznej w celu realizacji zadań publicznych (vide: wyroki NSA - z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 667/11; z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 517/06; z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1774/10; z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 315/08). W udzielonej skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, organ stwierdził, że żądane informacje stanowią informację publiczną, jednak wskazał na odrębny tryb dostępu do operatów szacunkowych określony w art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z organem, że jest to przepis szczególny w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. określający odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. W przytoczonym przepisie ustawodawca określił tryb dostępu do operatów szacunkowych tylko dla określonej kategorii osób, których interesu prawnego dotyczy treść operatu, poprzez ich przeglądanie, sporządzanie z nich notatek i odpisów, a także uzyskiwanie uwierzytelnionych odpisów. Nie oznacza to jednak, że inne osoby (nielegitymujące się interesem prawnym) nie mogą ubiegać się o dostęp do operatów szacunkowych sporządzonych na zlecenie organów w celu realizacji powierzonych im prawem zadań, w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro wnioskowane operaty szacunkowe stanowią informację publiczną, to podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Należy w tym miejscu przypomnieć, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok WSA z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. II SAB/Wa 19/07, Lex nr 368235, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Biorąc zatem pod uwagę dotychczasowe działania podjęte przez organ w celu rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 26 września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzut bezczynności organu należy uznać za uzasadniony. Skarżącemu nie udzielono bowiem żądanej informacji, ani też nie odmówiono jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Mając zatem na względzie treść powyższego przepisu Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych, zakreślił organowi termin 14-dniowy do rozpoznania wniosku, liczony od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ustosunkowując się do kolejnych wniosków skargi wskazać należy, że z okoliczności faktycznych i prawnych nie wynika, aby bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Przy ocenie, czy naruszenie prawa miało charakter rażący należy uwzględniać nie tylko zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, ale także i wynikające z okoliczności sprawy czynności jakie podejmował organ dążąc załatwienia wniosku. W przedmiotowej sprawie organ, w terminie zakreślonym w art. 13 u.d.i.p., skierował do skarżącego wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku. Następnie pismem z dnia 21 października 2014 r. udzielił skarżącemu, co prawda wadliwej, odpowiedzi na jego wniosek. Zwłoka nie ma zatem cech lekceważącego traktowania skarżącego i obowiązków nałożonych ustawą. Istotą rażącego naruszenia prawa jest, pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe rozważania na uwadze, za nieuzasadniony Sąd uznał wniosek skarżącego o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lecz także i wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Wyjaśnić należy również, że rozstrzygnięcie sądu administracyjnego w sprawie bezczynności musi mieścić się w granicach zakreślonych w art. 149 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). W przypadku, o którym mowa w § 1, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). W świetle omówionego przepisu wniosek skargi o zobowiązanie Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych do dyscyplinarnego ukarania osoby winnej bezczynności, pozbawiony jest podstaw prawnych. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do nakazywania organom wszczęcia postępowania dyscyplinarnego i ukarania pracowników tych organów. Dodatkowo Sąd, mając na uwadze prezentowane przez strony stanowiska w sprawie, wskazuje, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już pogląd, zgodnie z którym "informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Będzie to zatem taka informacja, co do której podmiot zobowiązany do jej udzielania nie dysponuje taką "gotową" informacją na dzień złożenia wniosku, ale jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego" (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1048/07; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 602/14; publ. http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.