VIII SA/Wa 748/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga J. M. na decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] czerwca 2013 r. do Starosty P. wpłynął wniosek J. M. (zwany dalej: "skarżący", "inwestor") o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków na działce nr [...] we W., gmina S. Postanowieniem znak [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na wniosek Starosty P., orzekł o wyłączeniu Starosty P. od załatwienia sprawy dotyczącej wniosku inwestora z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz o wyznaczeniu jako organ właściwy do załatwienia sprawy Starosty P. (zwany dalej: "Starosta", "organ I instancji"). Postanowieniem znak [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Starosta, działając na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; zwana dalej: "p.b.") nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia braków w złożonym wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Braki te obejmowały: opracowanie projektu na bezodpływowy zbiornik na nieczystości płynne; wykazanie prawa dostępu do drogi publicznej – działki nr [...], [...], [...]; złożenie umowy na dostawę wody i energii oraz uzupełnienie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o datę jej sporządzenia. Ww. braki zostały uzupełnione przy piśmie inwestora z dnia [...] sierpnia 2013 r. za wyjątkiem wykazania prawa dostępu do drogi publicznej. W tym zakresie inwestor wskazał, że dostęp do drogi publicznej jest potwierdzony w decyzji o warunkach zabudowy, nadto prawo do dysponowania nieruchomością może dotyczyć tylko tych działek na których realizowana będzie budowa. Działki [...], [...], [...] stanowią drogę wewnętrzną. Nadto działka [...], na której ma być realizowana budowa jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Decyzją znak [...] z dnia [...] września 2013 r. Starosta działając na podstawie oraz art. 35 ust. 3 p.b. i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; zwana dalej: "k.p.a."), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej na działce [...]. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez organ I instancji, że skarżący nie wykazał, iż posiada dostęp do drogi publicznej. Na skutek odwołania skarżącego Wojewoda [...] (zwany dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postanowienia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda uznał bowiem, iż złożony projekt budowlany oraz charakterystyka energetyczna zawierają braki. Ponadto organ I instancji nieprawidłowo wzywał inwestora do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością inną niż [...]. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta wezwał inwestora do uzupełnienia wskazanych przez organ odwoławczy braków (postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r.) w terminie do dnia [...] stycznia 2014 r. , co nastąpiło w dniu [...] stycznia 2014 r. Następnie decyzją znak [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Starosta, działając na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej na działce [...]. Uzasadniając organ I instancji podał, że w zakreślonym terminie skarżący nie w pełni uzupełnił wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę. Ponadto Burmistrz S. wydając decyzję o warunkach zabudowy zobowiązał inwestora aby do wniosku o pozwolenie na budowę, wykazał się prawem dostępu do drogi publicznej. Organ I instancji wyjaśnił w tym zakresie, że zgodnie z art. 32 ust. 4 poz. 2 p.b., uznanie nieruchomości za zdatną na cele budowlane stanowi warunek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymaga to, by oprócz położenia jej w obszarze terenów budowlanych, miała ona dojście i dojazd do drogi publicznej. Powyższe wynika również z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem"). Wymagania dojazdu do drogi publicznej wynikają również z konieczności zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Nie jest wystarczające jak wyjaśnił organ I instancji, by dostęp do drogi publicznej faktycznie istniał, niezbędne jest jego prawne zapewnienie. Istotne jest przy tym, że dostęp do drogi publicznej musi być przez inwestora wykazany. Następnie wywiódł, iż uzupełniając dokumentację inwestor podał, że na działce będącej przedmiotem wniosku istnieje już legalnie wybudowany budynek mieszkalny, a dostęp do niego niczym i przez nikogo nie jest ograniczony. Nie mniej stwierdzenie powyższe zdaniem organu nie można uznać za prawne wykazanie dostępu do drogi publicznej, szczególnie w kontekście regulacji art. 34 ust. 3 pkt.3 lit. b p.b., określającej, że oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną jest elementem projektu budowlanego dołączonego do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie wniosku. Uzasadniając odwołanie podał, iż odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oparta została na błędnej i niedopuszczalnie rozszerzającej interpretacji przepisów. Stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie występuje potrzeba złożenia oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia działki inwestora z drogą publiczną, bowiem działka, na której planuje budowę posiada dostęp do drogi publicznej, co wynika wprost z decyzji o warunkach zabudowy, nadto na działce tej istnieje legalnie zbudowany i użytkowany budynek mieszkalny, z pełną infrastrukturą (doprowadzona sieć wodociągowa i energetyczna, instalacja ogrzewania gazowego). Wskazany budynek mieszkalny został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, w której stwierdzono, że "inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego - budowa związana jest z powstaniem nowego siedliska". Uzyskane od organu administracji publicznej prawo użytkowania domu i działki budowlanej (siedlisko) nie może być kwestionowane ani ograniczane przez inny organ zakazem budowy innych obiektów czy instalacji. Skarżący wskazał, że organ I instancji uzależnił prawo do wzniesienia obiektu budowlanego od woli sąsiada. Następnie podkreślił, że jeżeli ktokolwiek protestuje przeciwko utrwalonemu od lat sposobowi użytkowania drogi wewnętrznej, powinien skierować swoje roszczenia do Burmistrza S., który zatwierdzał podziały geodezyjne, wydawał pozwolenia na budowę, ale nie zrealizował zapisów obowiązującego do 2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczył również, że spory dotyczące prawa do użytkowania istniejącej drogi wewnętrznej rozstrzygane są w postępowaniach cywilnych, a nie administracyjnych. Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 p.b., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Uzasadniając decyzję Wojewoda podał, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że proces inwestycyjny, który ma się zakończyć zrealizowaniem planowanej inwestycji składa się z kilku etapów, których spełnienie umożliwia przystąpienie do kolejnego, w następstwie których to działań dochodzi do wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Inwestor, przed wystąpieniem z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, musi uzyskać dla planowanej inwestycji ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z regulacją art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p."), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z treści art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W rozpoznawanej sprawie inwestor przedstawił decyzję o warunkach zabudowy wydaną przez Burmistrza S. z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. dnia [...] lutego 2013 r., z której wynika, że dostęp do drogi publicznej ma być zapewniony poprzez istniejący zjazd drogi wewnętrznej – ul. J. będącej w zarządzie Gminy S. i przejazd przez działki nr [...], [...] i [...]. Z decyzji tej wynika również, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, inwestor powinien wykazać się prawnym uregulowaniem dostępu do drogi publicznej. Ponadto zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt b p.b., do projektu budowlanego winno być dołączone oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Z akt sprawy wynika jak podał Wojewoda, że skarżący nie wykazał się prawnym uregulowaniem dostępu do drogi publicznej, nie złożył także oświadczenia zarządcy drogi. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z przepisów Działu II Rozdziału II rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem MI") wynika, iż mają one na celu unormowanie zagadnień związanych z zapewnieniem odpowiedniego dostępu komunikacyjnego, zarówno dla pieszych, jak i dla pojazdów mechanicznych. Stanowią zatem realizację art. 5 ust. 1 pkt 1a i pkt 9 p,b, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając bezpieczeństwo użytkowania obiektu oraz poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia MI wynika, iż do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Wojewoda stwierdził, iż skarżący winien uregulować sytuację prawną związaną z dostępem do drogi publicznej (do czego zobowiązuje go również decyzja o warunkach zabudowy). Wbrew zarzutom odwołania nieruchomość powinna mieć zapewniony nie tylko faktyczny dostęp do drogi publicznej ale i prawnie uregulowany. Tylko w takiej sytuacji możliwe jest wydanie pozwolenia na budowę. W konsekwencji uznał, że zaskarżona decyzja Starosty jest prawidłowa. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7, art. 77 § k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich dowodów i argumentów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji; 2. art. 28 ust. 2 p.b., poprzez uznanie za strony postępowania właścicieli działek, które nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu; 3. art. 34 ust. 3 pkt 3 p.b., poprzez żądanie dołączenia oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną, podczas gdy zarządcą drogi publicznej (ul. J.) jest Burmistrz S., który w decyzji o warunkach zabudowy potwierdził dostęp do drogi publicznej; organy obu instancji nie zauważyły, że przywołany przepis opatrzony jest warunkiem "stosownie do potrzeb", w rozpatrywanym przypadku, szczególnie gdy na działce znajduje się legalnie wzniesiony i użytkowany budynek mieszkalny z pełną infrastrukturą, taka potrzeba nie występuje; Wskazał, iż organ bez podstawy prawnej żąda wykazania prawnego uregulowania dostępu do drogi publicznej, w sytuacji gdy w żaden przepis prawna nie określa pojęcia "prawnego dostępu do drogi publicznej", a zwarte w uzasadnieniu, a nie w sentencji decyzji o warunkach zabudowy dywagacje na ten temat nie mają mocy prawnej. Uzasadniając złożony środek zaskarżenia skarżący podał, że na działce nr [...], na podstawie decyzji Burmistrza S. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1995 r. wzniósł budynek mieszkalny, którego budowę zakończył i złożył wymagane prawem zawiadomienie dnia [...] października 2002 r. Ww. budynek jest wyposażony w pełną infrastrukturę i użytkowany, przy czym swobodny dojazd nie jest niczym i przez nikogo zakłócany. Projektowany budynek rekreacji indywidualnej ma stanowić uzupełnienie istniejącej zabudowy i trudno uznać, że jego powstanie w jakikolwiek sposób będzie oddziaływać poza obszar działki. Nie spowoduje też żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednich działek. Wobec tego, jedyną stroną postępowania powinien być inwestor. Zauważył nadto, że orzekające w sprawie organy nie zwróciły uwagi na sprzeczność zawartą w decyzji o warunkach zabudowy. W sentencji tej decyzji zawarte jest potwierdzenie dostępu do drogi publicznej, a w jej uzasadnieniu mówi się, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę "organ administracji architektoniczno - budowlanej będzie musiał sprawdzić, czy właściciel drogi zezwolił na korzystanie z niej jako dojazdu do drogi publicznej". Dodatkowo wyjaśnił, że korzysta z drogi wewnętrznej na podstawie zgody na założenie siedliska, legalnie i w dobrej wierze, i nie może ponosić negatywnych skutków braku prowadzenia właściwej polityki przestrzennej w gminie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się co oceny, czy orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, iż złożony projekt budowlany zawiera braki uniemożliwiające jego ocenę i w konsekwencji zasadnie odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę planowanej przez skarżącego inwestycji (budynku rekreacji indywidualnej). W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z obowiązującymi w przedmiotowej materii przepisami – art. 34 ust. 1 p.b., projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...). Zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych (ust. 2). Zgodnie z art. 34 ust. 3 p.b. projekt budowlany powinien zawierać: 1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie (obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich); 2) projekt architektoniczno-budowlany (określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia oraz opis dostępności dla osób niepełnosprawnych - w przypadku niektórych obiektów); 3) stosownie do potrzeb projekt budowlany powinien zawierać: a) z zastrzeżeniem art. 33 ust. 2 pkt 6, oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych; b) oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych; 4) w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4). Jak wynika z regulacji art. 35 ust. 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Zgodnie z regulacją art. 35 ust. 3 p.b., w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie bezsporną jest okoliczność, że w zakreślonym terminie inwestor nie uzupełnił wszystkich braków wskazanych w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2013 r., dlatego na podstawie art. 35 ust. 3 p.b., należało wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej we wniosku inwestycji. Zdaniem skarżącego złożenie oświadczenia właściwego zarządcy drogi, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3b p.b., o możliwości połączenia działki [...] z drogą publiczną nie było potrzebne, bowiem posiada on faktyczny dostęp do drogi wewnętrznej – położonej na działkach [...], [...] i [...], stanowiących własność osób fizycznych. Wskazać należy, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.). Zdaniem Sądu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmuje także prawo do korzystania z dojść i dojazdów łączących teren inwestycji z drogą publiczną. Zgodnie z art. 3 pkt 11 p.b., przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zdaniem Sądu nie można mówić o uprawnieniach do wykonywania robót budowlanych na działce, która nie ma prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej. Udzielenie pozwolenia na budowę w takiej sytuacji prowadziłoby wprost do naruszenia praw osób trzecich. W § 14 ust. 1 rozporządzenia MI sformułowano obowiązek zapewnienia dojścia i dojazdu do działki budowlanej i budynku od drogi publicznej. Za naruszające interesy osób trzecich uznać należy zaprojektowanie dostępu do drogi publicznej przez nieruchomość stanowiącą własność osób trzecich bez ich zgody. Organ administracji nie może, w ramach decyzji zatwierdzającej projekt budowlany (w tym projekt zagospodarowania terenu) akceptować stanu, w którym inwestor wskazuje taki sposób połączenia z drogą publiczną, którego realizacja będzie polegać na nieuprawnionym korzystaniu z cudzej własności. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę rodzi dla inwestora prawo do rozpoczęcia robót budowlanych, a oczywiste jest, że roboty te nie mogą być faktycznie wykonywane bez dostępu do drogi publicznej. Organ aprobujący projekt dojazdu po cudzym gruncie nie może nie dostrzegać oczywiście przewidywalnych skutków powyższego, polegających na bezpośredniej i niemającej prawnej podstawy ingerencji inwestora w prawa osób trzecich. Nie może zakładać, że to właśnie osoby, których interesy ma obowiązek chronić, chcąc zachować swe prawa, będą zmuszone do podejmowania stosownych środków. Decydując o pozwoleniu na budowę organ jednocześnie udziela publicznego zapewnienia, że realizacja inwestycji zgodna z zatwierdzonym projektem, będzie również zgodna z prawem. Za niedopuszczalną uznać należy sprzeczność wynikającą z uznania samego projektu za zgodny z prawem i jednoczesnego uznania za niezgodną z prawem realizację tegoż projektu. Obie te fazy procesu inwestycyjnego (projektowanie i realizacja) muszą znajdować się w kręgu zainteresowania organu, a ocena ich zgodności z prawem musi być spójna. To właśnie inwestor ma obowiązek wykazać, że jest uprawniony do wprowadzenia w życie zaproponowanego rozwiązania. Konieczność dysponowania przez inwestora tytułem prawnym do dostępu do drogi publicznej nie jest kwestionowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Za oczywistą uznać należy tezę, że warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane oprócz jej położenia w terenach budowlanych jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dostępu do drogi publicznej, przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi to być dostęp prawnie zagwarantowany (por. wyroki NSA: z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1865/12, z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2465/11; publ. cbois). W rozpoznawanej sprawie inwestor, pomimo stosownego wezwania organu, nie wykazał prawa do korzystania z drogi wewnętrznej łączącej teren inwestycji z drogą publiczną. Podał w tym zakresie, że posiada faktyczny dostęp do drogi wewnętrznej z działki [...], co do której wnioskuje o udzielenie pozwolenia na budowę, w związku ze znajdującym się na terenie tej nieruchomości budynkiem mieszkalnym. Wobec powyższego uznać należy, że w prowadzonym przez organy architektoniczno – budowlane postępowaniu, inwestor nie wykazał się prawem do działek nr [...], [...] i [...], stanowiących własność osób fizycznych, co uzasadniało odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Podkreślić bowiem należy, iż z akt administracyjnych wynika, że właściciele działek nr [...], [...] i [...] stanowiącej drogę wewnętrzną nie wyrażają zgody na przejście i przejazd przez ich własność dla działki inwestora (wynika z decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2013 r. [...]). Ww. właściciele działek dodają, iż inwestor nie był zainteresowany współudziałem w zakupie nieruchomości, nadto nie starał się o służebność przechodu przejazdu. Zwrócić uwagę należy, że organ w ramach decyzji zatwierdzającej projekt budowlany nie może akceptować stanu, w którym dostęp do drogi publicznej byłby zapewniony kosztem nieuprawnionego korzystania z cudzej własności, tj. bez zgody aktualnego właściciela nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną dojazdową (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2002 r., II SA/Kr 1943/98, LEX nr 655532; Z. Niewiadomski (red): Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2011, str. 437). Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego zapewnienie dostępu do drogi publicznej musi mieć miejsce z poszanowaniem interesów osób trzecich. Odnosząc się do zarzutów skargi, to w ocenie Sądu nie zasługują one na uwzględnienie. Po pierwsze zasadnie organy uznały za strony postępowania właścicieli działek stanowiących drogę wewnętrzną, przez którą wskazywał dojazd do nieruchomości skarżący, bowiem osoby te nie wyrażały zgody na korzystanie z ich prawa własności (własność działek [...], [...] i [...] stanowiącej drogę wewnętrzną nie była kwestionowana przez inwestora w postępowaniu przed organami), nadto postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło ich interesów jako właścicieli działek. Nie można mówić o braku oddziaływania inwestycji skarżącego na działki ww. stron (właścicieli działek [...], [...] i [...] stanowiącej drogę wewnętrzną), skoro przez powyższe działki inwestor wskazuje dostęp do drogi publicznej. Po drugie, co podkreślić należy, okoliczność legalnie wzniesionego budynku mieszkalnego z pełną infrastrukturą na działce inwestora, nie stanowiła przedmiotu postępowania, gdyż wniosek skarżącego dotyczył pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków. Sąd nie badał w jakim stanie prawnym doszło do budowy budynku mieszkalnego, gdyż nie był do tego uprawniony. Również niezasadny jest zarzut podnoszony w odwołaniu i skardze jakoby kwestia dostępu do drogi publicznej (w decyzji o warunkach zabudowy) poprzez istniejący zjazd drogi wewnętrznej – ul. J. będącej w zarządzie Gminy S. i przejazd przez działki [...], [...] i [...], (chodzi o działki [...], [...] i [...]), co do których powinien wykazać się prawnym uregulowaniem dostępu do drogi publicznej, wskazana byłaby jedynie w uzasadnieniu decyzji, a nie w sentencji. Jest to zarzut nieuprawniony. Nie podlegały również ocenie Sądu stosunki sąsiedzkie. Na marginesie zwrócić uwagę wypada, iż skarżący błędnie interpretuje "problem z zakresu prawa cywilnego", gdyż w postępowaniu administracyjnym to skarżący winien wykazać prawo do korzystania z drogi wewnętrznej (np. poprzez współudział w działkach czy ustanowioną służebność sądownie bądź aktem notarialnym). Oceniając wydane w niniejszym postępowaniu decyzje, Sąd stwierdza, że nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności tych decyzji, czy też ich uchylenia. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.