II OSK 2018/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy asystent sędziego A. P. – K. po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1052/14 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Koszalinie na uchwałę Rady Gminy G. z dnia 17 kwietnia 2014 r. nr XXXVII/231/2014 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Grzmiąca oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę Prokuratora Okręgowego w Koszalinie i stwierdził, że uchwała Rady Gminy G. z dnia 17 kwietnia 2014 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego Gminy G. została wydana z naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji podzielił zarzuty prokuratora, że Rada w istocie rzeczy uchwaliła nowe studium, albowiem w § 3 tej uchwały zawarto postanowienie, że traci moc uchwała Rady Gminy G. z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G.. Ponadto zmiany studium wykraczają poza zakres określony w uchwale Rady Gminy G. z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., w której określono, że celem zmiany studium jest dopuszczenie lokalizacji elektrowni wiatrowych w obrębie użytków rolnych w miejscowości Czechy oraz aktualizacja w zakresie form ochrony środowiska przyrodniczego, podczas gdy zmiana studium objęła także rozmieszczenie ogniw fotowoltanicznych i postanowienia dotyczące środowiska kulturowego, przy czym dopuszczenie rozmieszczenia ogniw fotowoltanicznych nie zostało objęte strategiczną oceną oddziaływania na środowisko, nie określono ich mocy i stref ochronych, co stanowi naruszenie zasad sporządzania studium oraz art. 46 ustawy z dnia 9 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235) i art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.). Sąd pierwszej instancji podzielił także zarzuty Prokuratora dotyczące naruszenia art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ Rada Gminy nie rozstrzygnęła na sesji o sposobie rozpatrzenia uwag, które nie zostały uwzględnione przez wójta. Wprawdzie w uzasadnieniu projektu uchwały uwagi te zostały zamieszczone, to jednak z protokołu posiedzenia Rady nie wynika, że głosowanie dotyczyło poszczególnych uwag. Skoro zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a od jej podjęcia upłynął jeden rok, Sąd na postawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "P.p.s.a.", oraz art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) stwierdził, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Skargę kasacyjna wniosła Gmina G. podnosząc zarzut naruszenia § 3 zaskarżonej uchwały, art. 10 ust. 2a, art. 11 pkt 11 i 12, art. 12 ust. 1 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ocenie Wójta Gminy G. Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż Rada Gminy uchwaliła nowe studium, ponieważ z całego tekstu uchwały wraz z załącznikami wynika, że uchwalono zmianę studium. Wadliwe jest również stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wyznaczenie stref ochronnych nastąpiło z naruszeniem zasad sporządzania studium, że nie wyznaczono obszarów rozmieszczenia ogniw fotowoltanicznych i nie określono ich mocy oraz że uwagi do projektu studium powinny być rozpatrywane indywidualnie. W ocenie Wójta Gminy uzasadnienie wyroku nie jest wystarczające, ponieważ nie wyjaśnia w dostateczny sposób powodów rozstrzygnięcia. Wskazując takie podstawy kasacyjne Wójt Gminy G. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku przekazanie sprawy do ponowionego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Prokurator w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Zarzut naruszenia § 3 zaskarżonej uchwały można rozumieć w ten sposób, że zdaniem wnoszącego skargę z tego paragrafu uchwały nie można wnioskować, iż Rada Gminy G. uchwaliła nowe studium, z tym że Sąd pierwszej instancji zakwalifikował to naruszenie jako naruszenie trybu sporządzania studium. Skoro zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, to sama przez się nie może być wzorcem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Mimo to należy stwierdzić, że z § 3 zaskarżonej uchwały wynika wprost, że uchwała z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G.traci moc. Nie można zatem odmówić racji Sądowi pierwszej instancji, że doszło do podjęcia uchwały, która w istocie rzeczy stanowi nowe studium, ponieważ uchwała z dnia 30 grudnia 2002 r. została wyeliminowana i wbrew uchwale z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie przystąpienia do zmiany studium, uchwalono nowe studium. Argumenty podnoszone w skardze kasacyjnej nie są wystarczające do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji. Nie jest także trafny zrzut dotyczący wyznaczenia stref ochronnych w związku z dopuszczeniem rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. Przepis art. 10 ust. 2a wyraźnie wskazuje, że chodzi o strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniem i użytkowaniem terenu, których rozmieszczenie jest obowiązkowe, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kw. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie zostało ustalone rozmieszczenie stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu terenu, z zaznaczeniem czy są to strefy ochronne dla elektrowni wiatrowych, czy ogniw fotowoltanicznych. Zagadnienie, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, nie dotyczy obowiązku wskazania w studium dokładnej lokalizacji poszczególnych turbin wiatrowych, ani stref oddziaływania elektrowni wiatrowych. W skardze kasacyjnej w ogóle nie odniesiono się do tego, że zaskarżona uchwała obejmuje nie tylko rozmieszczenie elektrowni wiatrowych, ale także ogniw fotowoltanicznych bez określenia ich mocy i bez dokonania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w tym zakresie, co oznacza również objęcie zaskarżoną uchwałą regulacji, które nie były ujęte w uchwale z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie przystąpienia do zmiany studium, mimo że kwestia ta była jedną z przyczyn zakwestionowania legalności zaskarżonej uchwały z powodu naruszenia trybu sporządzania studium. Nie jest także trafny zarzut skargi kasacyjnej kwestionujący ocenę Sądu pierwszej instancji co do naruszenia przepisu art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego wynika, że rada gminy podejmuje rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag dotyczących projektu studium, nieuwzględnionych przez wójta. Oznacza to, że głosowanie przez radnych nad przyjęciem uchwały w sprawie studium gminy nie jest równoznaczne z podjęciem rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag. Z protokołu sesji Rady Gminy G., na której podjęto zaskarżoną uchwałę wynika, że nie głosowano odrębnie w sprawie rozpatrzenia uwag, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Nie podważa tego okoliczność, że lista nieuwzględnionych uwag została przedstawiona w uzasadnieniu projektu uchwały, ani to, że był załącznik do uchwały stwierdzający, że uwagi nie zostały uwzględnione, ani to, że Wójt wcześniej na piśmie informował osoby, które zgłaszały uwagi z jakich przyczyn uwag nie uwzględnił. Z przytoczonych względów zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogły być uwzględnione. Nie są także zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ Sąd pierwszej instancji prawidłowo przedstawił stanowisko co do tego z jakich powodów stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza prawo, ale także odniósł się do stanowiska prezentowanego przez gminę. W skardze kasacyjnej zarzut ten jest uzasadniony poprzez odwoływanie się do orzecznictwa i literatury prawniczej, natomiast co do samego uzasadnienia wyroku podnosi się jedynie ogólnikowe stwierdzenia, że brak dostatecznego merytorycznego wyjaśnienia powodów, dla których Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, co uniemożliwia zrozumienie motywów i kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. To stwierdzenie jest oczywiście dowolne, jeżeli analizuje się uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest oczywiście chybiony, ponieważ przepis ten dotyczy uwzględnienia skargi na decyzje lub postanowienie i nie ma zastosowania w sprawach za skargi na akty organów samorządu terytorialnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.