II OSK 910/15

Dnia 10 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1832/14 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Dźwierzuty na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 30 czerwca 2014 r. nr DON-OO.610.10.2013.EO w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 8 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Wójta Gminy Dźwierzuty, uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 30 czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wójt Gminy Dźwierzuty pismem z 7 marca 2013 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z wnioskiem o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Dźwierzuty, gmina Dźwierzuty, którego granice zostały określone Uchwałą Rady Gminy Dźwierzuty nr XXX/265/10 z 10 listopada 2010 r., wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z 29 marca 2013 r. odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ochrony przyrody, dla części obrębu Dźwierzuty i wskazał warunki, których uwzględnienie mogłoby umożliwić uzgodnienie projektu planu miejscowego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Wójt Gminy Dźwierzuty. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z 30 czerwca 2014 r. uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z 29 marca 2013 r. w części obejmującej warunki, których uwzględnienie mogłoby umożliwić uzgodnienie projektu planu – pkt 1 oraz 2 i w tym zakresie orzekł: "1) odstąpienie od zmiany przeznaczenia terenów objętych następującymi ustaleniami projektu Planu: 2US, 6ZN, 19ZN, 21ZN, 24ZN, 2KDW, 3ML, 4ML, 5ML, 8ML, 9NIL, 10ML, 15ML, 16ML, 17ML, 20ML, 22ML, 12ZP, 13ZP, 18NO i pozostawienie tych terenów w dotychczasowym sposobie przeznaczenia i zagospodarowania". W ocenie organu odwoławczego warunki określone w sentencji zaskarżonego postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie, pod którymi możliwe byłoby uzgodnienie przedmiotowego planu miejscowego, charakteryzowała nadmierna ogólnikowość, co stało się powodem ich uchylenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzeczenia w tym zakresie na nowo. W obszernym uzasadnienia Sąd I instancji przedstawił stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Skargę na powyższą decyzję wniósł Wójt Gminy Dźwierzuty. Uwzględniając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do zastosowania przez organ odwoławczy jako podstawy rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 144 k.p.a. Sąd I instancji doszedł do przekonania, ze organ II instancji orzekł tylko w części dotyczącej zmiany przeznaczenia terenów objętych wskazanymi symbolami, a zaskarżone postanowienie nie zawiera rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie, co jest oczywistym naruszeniem powołanych przepisów. W ocenie Sądu I instancji, takie "okrojenie aktu" nie spełnia wymogu odzwierciedlenia w akcie rozstrzygnięcia całej sprawy. Orzeczenie drugoinstancyjne jest bowiem równoważne pierwszoinstancyjnemu, nie ustępując mu w zakresie ciążącego na organie obowiązku rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy powinien sprawę rozpatrzyć nie tylko z punktu widzenia kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale ponadto rozpoznać sprawę merytorycznie, uwzględniając zgłoszone w toku postępowania, w tym również w odwołaniu żądania, zajmując w tej kwestii odpowiednie stanowisko w wydanej przez siebie decyzji (postanowieniu). Zasada dwuinstancyjności jest spełniona dopiero po "przeprowadzeniu dwukrotnie merytorycznego postępowania, tak, żeby dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony". Sąd I instancji podkreślił, że wyrażonych w art. 138 k.p.a. kompetencji organu nie można rozpatrywać w oderwaniu od przedmiotu postępowania administracyjnego, którym jest sprawa administracyjna. Decyzja i postanowienie organu II instancji są zatem takimi samymi aktami stosowania prawa, jak rozstrzygnięcia organu I instancji, a działanie organu odwoławczego (zażaleniowego) nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Organ II instancji powinien zatem przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy, tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Sąd I instancji podkreślił, że określone w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące dla organu w tym znaczeniu, że decyzja (postanowienie), która nie mieści się w ramach tego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa. Zdaniem Sądu I instancji, w sytuacji gdy przedmiotem zaskarżenia jest całe rozstrzygnięcie organu I instancji, a w konsekwencji przedmiotem rozpoznania jest sprawa administracyjna, w której wydano orzeczenie I instancji, konieczne jest orzeczenie co do całego przedmiotu postępowania. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia części decyzji, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji, od której odwołanie rozpoznawał narusza art. 138 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jeżeli organ II instancji nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji, uchylając rozstrzygnięcie w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, nie utrzymując w mocy rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak jest ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, w tej sprawie nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonego aktu. W osnowie postanowienia powinno być zatem wprost wyrażone rozstrzygnięcie, którego nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Sąd I instancji ponadto zwrócił uwagę, że w tej sprawie wątpliwości mogą dodatkowo powstać z uwagi na posłużenie się symbolami, które nie obejmują całości obszaru objętego planem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego przez dokonanie błędnej wykładni art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. i przyjęcie, że organ odwoławczy uchylając w części postanowienie organu I instancji i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy zobowiązany jest do utrzymania w mocy pozostałej, nieuchylonej części postanowienia organu I instancji. W świetle tych przepisów organ odwoławczy uchylając w części postanowienie zobowiązany jest do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty tylko w takim zakresie i nie ma podstawy prawnej do utrzymania w mocy pozostałej nieuchylonej części postanowienia. Sąd I instancji naruszył również art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a."), przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić Organ zarzucił także naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a także w związku z art. 144 k.p.a. przez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę prawną, że na tej podstawie prawnej organ odwoławczy uchylając w części postanowienie organu I instancji i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, zobowiązany jest do utrzymania w mocy pozostałej, nieuchylonej części postanowienia organu I instancji. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez brak wykazania przez Sąd I instancji naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 144 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie organu, zarówno w przypadku zastosowania przez organ odwoławczy powyższych przepisów k.p.a. zgodnie z wykładnią organu odwoławczego, jak i wykładnią przedstawioną przez Sąd I instancji, skutki prawne orzeczeń są takie same - projekt planu miejscowego nie jest uzgodniony, a organ planistyczny musi uwzględnić warunki wskazane w orzeczeniu organu odwoławczego. Organ podkreślił przy tym, że stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił w uzasadnieniu swojego postanowienia, że postanowienie organu I instancji w zakresie nie uchylonym było w jego ocenie prawidłowe. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma ocena, czy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. pozwala organowi II instancji na wydanie na skutek zażalenia rozstrzygnięcia uchylającego w części postanowienie organu I instancji i w tym zakresie orzekającego co do istoty sprawy, bez jednoczesnego wyrażenia stanowiska w osnowie postanowienia odnośnie pozostałej części rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ II instancji w niniejszej sprawie stoi bowiem na stanowisku, że był uprawniony do wypowiedzenia się co do pozostałej części postanowienia organu I instancji jedynie w uzasadnieniu swojego postanowienia, z pominięciem rozstrzygnięcia w osnowie, co uzasadnia, zdaniem organu II instancji, zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Sąd I instancji. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2), albo umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten stosuje się odpowiednio do postanowień wydawanych w postępowaniach toczących się skutek wniesienia zażalenia, co wynika wprost z art. 144 k.p.a. Trafnie zauważył Sąd I instancji, że art. 138 zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć, jakie może wydać organ rozpoznając odwołanie lub odpowiednio zażalenie. Istotne znaczenie w tej sprawie ma jednak przede wszystkim obowiązek organu odwoławczego (zażaleniowego) do rozpoznania całości sprawy administracyjnej. Wynikający z art. 107 § 1 k.p.a. obowiązek organu zamieszczenia w decyzji (postanowieniu) rozstrzygnięcia oznacza oczywiście obowiązek rozstrzygnięcia całości sprawy, ponieważ obowiązek ten jest odzwierciedleniem uprawnienia strony do załatwienia sprawy zgodnie zakresem jej wniosku. Wójt Gminy Dźwierzuty wniósł w tej sprawie zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z 29 marca 2013 r. kwestionując je w całości, a nie w części, a zatem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu z 30 czerwca 2014 r. powinien odnieść się do całości żądania strony. Rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych, immanentnych składników decyzji (postanowienia) i nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem decyzji. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny. Obowiązek taki wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), jak i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Wbrew twierdzeniom organu, jeżeli organ II instancji, nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w postanowieniu organu I instancji, uchylając postanowienie w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, nie utrzymując w mocy postanowienia w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak jest ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. nie można zatem przyjąć domniemania utrzymania w mocy pozostałej części postanowienia (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 138 k.p.a., [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 516). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela więc stanowisko, zgodnie z którym organ II instancji, uchylając zaskarżone postanowienie w części, powinien wydać nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczącym tej części postanowienia organu I instancji, jak również konieczne jest orzeczenie co do pozostałej, nieuchylonej części postanowienia, ponieważ tylko wówczas sprawa dotycząca zażalenia wniesionego od całego postanowienia będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu I instancji. Wynika to nie tylko z literalnej, ale również systemowej wykładni art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.. Wykładnia przedstawiona w tej sprawie przez organ może prowadzić do powstania problemów procesowych np. związanych z wykonalnością aktu administracyjnego. Niewątpliwie taki stan nie sprzyja realizacji powołanych wcześniej zasad postępowania administracyjnego, jak również zasady szybkości postępowania, trwałości aktu administracyjnego i dwuinstancyjności. Istota postępowania zażaleniowego polega nie na ocenie postanowienia organu I instancji, ale na ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji. Organ zażaleniowy nie powinien sugerować się rozstrzygnięciem organu I instancji, natomiast sam powinien przeprowadzić na nowo postępowanie i dopiero wówczas wydać w sprawie rozstrzygnięcie. Istota postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Brak jest więc podstaw do przyjęcia stanowiska, że postanowienie organu zażaleniowego uchylające w części zaskarżone postanowienie nie musi zawierać rozstrzygnięcia odnoszącego się co do całości sprawy. Podobne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 24 lipca 2014 r., II OSK 362/13, LEX nr 2007137 oraz wyrok z 5 kwietnia 2013 r., II OSK 2341/11, LEX nr 1337331). Z tych względów na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ II instancji naruszył powyższe przepisy w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia, co oznacza, że brak było podstaw do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi. Skarga podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 153 p.p.s.a., co prawidłowo uzasadnił Sąd I instancji, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnienie przez organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia, że postanowienie organu I instancji w zakresie nieuchylonym było w jego ocenie prawidłowe (art. 107 § 3 k.p.a.), nie ma wpływu na prawidłową ocenę Sądu I instancji, że organ naruszył art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 144 k.p.a., nie rozstrzygając w osnowie postanowienia o całości sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.