II OSK 2658/15

Dnia 21 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2242/14 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] z siedzibą w K. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2242/14 oddalił skargę [...] Towarzystwa [...] w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska ww. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia [...] Towarzystwa [...] na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, w związku z bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku i szkodą w środowisku w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach płazów oraz w wodach, w rejonie [...] (pomiędzy [...] a wiaduktem [...] w [...] km drogi), utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z dnia 15 marca 2012 r. [...] Towarzystwo [...], na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 210), dalej "ustawa szkodowa", zgłosiło szkodę w środowisku oraz bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku w odniesieniu do 13 opisanych w piśmie lokalizacji. Pismem z dnia 29 czerwca 2012 r. oznaczonym nr 2/5, [...] Towarzystwo [...] ponownie dokonało zgłoszenia szkody w środowisku oraz bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w gatunkach chronionych, chronionych siedliskach przyrodniczych oraz w wodach polegające na zniszczeniu zbiornika, do którego doszło w kwietniu 2011 r. oraz podczas wcześniej prowadzonych prac budowlanych autostrady [...] w [...], w rejonie [...]. Towarzystwo wskazało, że w sąsiedztwie pasa drogowego znajdował się zbiornik wodny będący miejscem rozrodu płazów. Podczas monitoringu wpływu autostrady [...] na płazy, prowadzonym w 2011 roku, wykazano masową śmiertelność płazów w rejonie przedmiotowego zbiornika. Zbiornik ten został zasypany podczas budowy autostrady. Nie wykonano zbiornika kompensacyjnego. W efekcie doszło do "szkody środowiskowej" polegającej na zniszczeniu miejsca rozrodu gatunków chronionych oraz na rozjeżdżaniu prawnie chronionych gatunków płazów. Do zgłoszenia dołączono zdjęcia oraz mapy z zaznaczeniem miejsca zdarzenia. W dniu 18 lipca 2012 r. RDOŚ w K. skierował pismo do [...] z prośbą o ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w zgłoszeniu szkody w środowisku oraz o przedłożenie szczegółowych wyjaśnień co do działań już podjętych i planowanych celem ograniczenia negatywnych skutków w środowisku przyrodniczym. Pismem z tej samej daty RDOŚ w K. wystąpił do Towarzystwa o przekazanie danych umożliwiających określenie stanu początkowego siedlisk przyrodniczych i populacji gatunków oraz potwierdzających wystąpienie szkody w siedliskach i gatunkach chronionych. W ocenie Towarzystwa, doszło do mierzalnej szkody w środowisku w związku ze zniszczeniem miejsca rozrodu gatunków chronionych oraz na rozjeżdżaniu prawnie chronionych płazów w wyniku błędów w decyzji środowiskowej. [...] w piśmie z dnia 14 sierpnia 2012 r. wyjaśniła, iż w przedmiotowym rejonie budowę prowadzono zgodnie z decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji znak: [...]. Prace w obrębie siedlisk wykonywane były pod nadzorem przyrodniczym wykonawcy - firmy [...]. Nadzór ten zobowiązywał do kontroli potencjalnych siedlisk herpetofauny przed ich zasypaniem, a w miarę konieczności przeniesienia zagrożonych osobników. Sprawozdania z przeprowadzonych działań minimalizujących za rok 2010 oraz 2011 zostały przesłane do RDOŚ w K. W 2011 roku, w rejonie przyległym do zlikwidowanego w ramach inwestycji zbiornika, ustawione zostały docelowe wygrodzenia, mające na celu ograniczenie ryzyka rozjeżdżania płazów przez samochody. W 2012 r. [...] przyjęła dokumentację projektową do budowy zastępczych zbiorników dla płazów, których wykonanie i lokalizację zlecił nadzór przyrodniczy i środowiskowy na etapie realizacji inwestycji (tj. 6 zbiorników w 4 lokalizacjach). Do akt sprawy dołączono kopie decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] grudnia 2006 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie autostrady [...] na odcinku [...]" oraz protokół kontroli z dnia 21 listopada 2011 r. przeprowadzonej w dniu 27 października 2011 r. Kontrola dotyczyła sprawdzenia stanu technicznego wygrodzeń oraz innych rozwiązań konstrukcyjnych zabezpieczających przed wtargnięciem płazów na drogę, w rejonie odcinka autostrady [...] w km [...], tj. w [...], gm. [...] (na odcinku od przejścia dla zwierząt drogą asfaltową do wiaduktu nad zbiornikami). W dniu 5 grudnia 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, w związku z bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku i szkodą w środowisku w gatunkach chronionych i siedliskach chronionych płazów oraz w wodach, w rejonie [...]. Rozpoznając wniesione przez [...] Towarzystwo [...] od ww. postanowienia zażalenie, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wskazał, że Towarzystwo zostało zobowiązane do podania stanu początkowego siedlisk przyrodniczych i populacji gatunków oraz do konkretyzacji zgłoszenia przez podanie metodyki badań, daty ich prowadzenia, wskazanie zidentyfikowanych podczas inwentaryzacji gatunków, a także przedłożenie ewentualnych badań potwierdzających istnienie szlaków migracyjnych gatunków chronionych na tym terenie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska potwierdził prawidłowość ustaleń organu I instancji nadto podnosząc, że dla omawianej inwestycji została wydana decyzja środowiskowa z dnia [...] grudnia 2006 r. która prawidłowo zidentyfikowała zagrożenia, opisała je, przewidziała środki zabezpieczające, w tym miejsca przejścia dla płazów. Od powyższego postanowienia Towarzystwo wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1815/13 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, w tym czy jedna z lokalizacji 6 zastępczych zbiorników wodnych dla płazów, których budowę zlecił nadzór przyrodniczy i środowiskowy na etapie realizacji inwestycji, miała dotyczyć rejonu [...] ([...]). Ustalenie powyższych okoliczności, w ocenie Sądu, miało zasadnicze znaczenie w sprawie, z uwagi na ewentualne stwierdzenie zaistnienia szkody w środowisku. Ponadto Sąd wskazał, iż konieczne jest przeprowadzenie każdorazowo oceny, czy regulacje decyzji środowiskowej, co do zidentyfikowania zniszczenia czy uszkodzenia chronionego siedliska przyrodniczego, zostały prawidłowo zastosowane przez korzystającego ze środowiska, jak również czy była wydana na podstawie art. 34 ustawy o ochronie przyrody, decyzja zezwalająca inwestorowi np. na przeniesienie płazów z miejsc regularnego przebywania oraz na zniszczenie siedlisk i ostoi płazów, kolidujących z budową danego przedsięwzięcia celu publicznego i czy inwestor obowiązek ten dopełnił. W rozpatrywanej sprawie decyzje derogacyjne zostały wydane, natomiast prace ziemne przy budowie omawianego odcinka autostrady [...] podjęto wcześniej, przed ich wydaniem. Jednocześnie decyzja środowiskowa nie stwierdziła potrzeby podjęcia działania kompensacyjnego w postaci budowy nowego zbiornika wodnego w tym miejscu, pomimo że płazy podejmują rozród w tych samych zbiornikach wodnych (filopatria), a likwidacja zbiornika wodnego, będącego miejscem rozrodu stanowi mierzalną szkodę w środowisku i prowadzi, co najmniej, do zmniejszenia ich liczebności. W związku z tym Sąd nakazał wyjaśnienie w sposób dogłębny, w myśl art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., okoliczności, czy możliwość wystąpienia negatywnego wpływu na środowisko została uprzednio zidentyfikowana, mając na uwadze fakt, iż w 2012 r. [...] przyjęła dokumentację projektową do budowy zastępczych zbiorników dla płazów, których wykonanie i lokalizację zlecił nadzór przyrodniczy i środowiskowy na etapie realizacji inwestycji (6 zbiorników w 4 lokalizacjach). Z uwagi natomiast na brak ustaleń, w których miejscach przebiegu autostrady [...] zbiorniki te zostaną usytuowane, w ocenie Sądu, uzupełnienie tego zakresu powinno zostać dokonane przez GDOŚ, w oparciu o art. 136 k.p.a. Sąd podniósł nadto, że wyjaśnienia będzie w szczególności wymagało, czy usunięcie zastoisk wodnych w rejonie zlikwidowanego stawu VI, km [...] i przeniesienie płazów do stawu za lasem przy [...], dotyczyło także uprzednio płazów ze zlikwidowanego zbiornika wodnego, którego faktu likwidacji organy nie kwestionowały. Mając na uwadze wytyczne Sądu wskazane w uzasadnieniu ww. wyroku, organ odwoławczy pismem z dnia 10 marca 2014 r. znak: [...] zlecił RDOŚ w K. na podstawie art. 136 k.p.a., ustalenie dokładnej lokalizacji ww. 6 zbiorników wodnych, w celu umożliwienia dokonania oceny, czy któryś z zastępczych zbiorników dla płazów, został zlokalizowany w rejonie [...] ([...]), jak i czy zlikwidowanie zastoisk wodnych w ww. rejonie i przeniesienie płazów do stawu za lasem przy [...] dotyczyło, zgodnie ze wskazaniem Sądu, także uprzednio płazów ze zlikwidowanego, przedmiotowego zbiornika wodnego i czy zlikwidowany zbiornik wodny VI, km [...] kolidował z budową autostrady [...] na ww. odcinku i tym samym był objęty ww. decyzjami derogacyjnymi. Wykonując wytyczne Sądu, m.in. przeprowadzono w dniu 10 kwietnia 2014 r. oględziny przedmiotowego odcinka autostrady, podczas których ustalono, iż żaden z zaprojektowanych 6 zbiorników, nie jest zlokalizowany pomiędzy km [...] autostrady [...], a wiaduktem [...] w km [...]. Jednocześnie organ ustalił, że zlikwidowany zbiornik VI w km [...] kolidował z budową autostrady [...] na ww. odcinku. Projekt budowlany przewidywał jego likwidację ponieważ znajdował się w pasie przyjętym pod budowę [...]. Nadto organ odwoławczy wskazał, że brak dokumentacji uniemożliwił ustalenie czy przeniesienie płazów w inne miejsce odbyło się uprzednio jeszcze przed likwidacją przedmiotowego zbiornika wodnego. W dniu 1 sierpnia 2014 r. skarżące Towarzystwo skierowało do organu odwoławczego pismo, podnosząc, iż nie uczestniczyło w wizji w [...], gdyż o terminie jej przeprowadzenia powzięło informację kilka godzin po tym jak się zakończyła. Stąd Towarzystwo wniosło o jej powtórzenie, jak i o dołączenie sprawozdania z nadzoru przyrodniczego z okresu budowy autostrady oraz z monitoringu porealizacyjnego. Nadto zwróciło uwagę, że na wysokości przedmiotowego zbiornika doszło do niszczenia płazów, albowiem płazy miały w tym miejscu dostęp do pasa drogowego. Płazy w okresie migracji godowych przemieszczały się do miejsca rozrodu, którym był przedmiotowy (zasypany) staw. Przed wydaniem zaskarżonego postanowienia [...] Towarzystwo [...] pismem z dnia 8 sierpnia 2014 r. uzupełniło uwagi i wnioski wniesione w sprawie formułując je w 24 punktach i wykazując m.in. na rozbieżność pomiędzy okresem realizacji inwestycji (od 2008 r.) i okresem, z którego pochodzi raport z nadzoru przyrodniczego (22 marzec - 31 październik 2010), wskazało na konieczność dołączenia do akt sprawy mapy topograficznej w skali 1:25 000 z lokalizacją dobudowanych 6 nowych zbiorników oraz na ustalenie czy uzyskano zgodę właścicieli stawu za lasem w [...] na uwalnianie płazów. Po ponownej analizie zebranej w sprawie dokumentacji, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia dokonane w wykonaniu wytycznych ww. wyroku WSA w Warszawie oraz brzmienie definicji szkody w środowisku zawartej w art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej, organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] grudnia 2012 r. Uznał, iż pomimo że szkoda nastąpiła, to nie może ona w stanie faktycznym niniejszej sprawy skutkować wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Należy mieć bowiem na uwadze, że [...] nie dysponuje dokumentacją umożliwiającą wiarygodne ustalenie stanu początkowego, bez którego nie można zrobić porównania stanu populacji płazów sprzed zaistnienia hipotetycznej szkody (likwidacji ww. stawu) i stanu zastanego po niej. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieprawidłowego zawiadomienia Skarżącego o przeprowadzeniu wizji lokalnej organ II instancji podniósł, iż pomimo jego zasadności nie ma on wpływu na rozstrzygnięcie, albowiem w sprawie do ustalenia zaistniałych faktów wykorzystano głównie dokumentację przedłożoną w trakcie wizji lokalnej, z którą skarżący zapoznał się i co do której wyraził swoje stanowisko. [...] Towarzystwo [...] wniosło skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. Pismem z dnia 10 lipca 2015 r. Skarżący uzupełnił skargę o złożone do niej bardzo obszerne uzasadnienie. Skarżący powielił dotychczasowe zarzuty, jednocześnie podniósł naruszenie przez organ przepisu art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącemu wzięcia czynnego udziału w przeprowadzonej w dniu 10 kwietnia 2014 r. wizji lokalnej. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie narusza prawa. Sąd powołał art. 2 ust. 1 i 2, art. 6 pkt 1 i 11, art. 9 ust. 1, art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej, a następnie wskazał, że podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie szkody w środowisku jest zgłoszenie "o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku", co wynika z art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej. Ustawodawca w ust. 3 nakłada na podmiot zgłaszający szereg obowiązków w tym obowiązek określenia opisu, rodzaju, wskazania miejsca i daty wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku (art. 24 ust 3 pkt 2 ustawy szkodowej). Nakłada nadto na zgłaszającego powinność złożenia dokumentacji potwierdzającej wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą (art. 24 ust. 4). Natomiast na organie ochrony środowiska ciąży obowiązek wszczęcia postępowania o ile uzna zgłoszenie za uzasadnione – co wynika z art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej. Tym samym organ musi ocenić czy zgłoszenie uzasadnia twierdzenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. A zatem musi przeanalizować czy dołączony do zgłoszenia materiał dowodowy uzasadnia wszczęcie postępowania. W ocenie Sądu, organ II instancji w sposób prawidłowy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe zgodne z wytycznymi zapadłego w niniejszej sprawie wyroku, dokonał pełnej analizy przedstawionego przez stronę zgłaszającą materiału dowodowego oraz dokumentacji zgromadzonej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, w tym próbował ustalić istotne w sprawie okoliczności mogące mieć wpływ na ocenę przesłanek do wszczęcia postępowania. Ustalenia te prawidłowo doprowadziły organ do stwierdzenia, że przedstawiony materiał dowodowy nie uzasadnia wszczęcia postępowania. Sąd wskazał, że argumentację przedstawioną przez organ przyjmuje jak własną. Wadliwa jest natomiast, w ocenie Sądu, koncepcja zaprezentowana przez skarżącego, że na podstawie dotychczas przeprowadzonego postępowania i w świetle zebranych dowodów – można uznać, że istnieją podstawy do ustalenia stanu początkowego z uwagi na wskazane przez Towarzystwo analizy uzasadniające, w jego ocenie, przyjęcie wystąpienia szkody w środowisku. Sąd wskazał, iż aby stwierdzić czy w istocie wystąpiła szkoda w środowisku czy też nie, konieczne jest ustalenie jaki był stan tego środowiska (tu płazów) przed rozpoczęciem inwestycji drogowej i usunięciem spornego zbiornika wodnego. W przeciwnym razie nie można ustalić czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zdarzeniem wywołującym szkodę a wskazywaną szkodą. Słusznie zatem, zdaniem Sądu, organ II instancji wskazał, że wobec braku wiarygodnie ustalonego stanu początkowego nie da się ustalić jaki jest związek między usunięciem zbiornika nr VI a zmniejszaniem się populacji płazów na tym terenie. Z tych powodów nie można przyjąć, że zmiany powstałe w związku z eksploatacją przedmiotowej drogi pozwolą na ustalenie stanu początkowego. Wprost przeciwnie, stany te co najwyżej świadczą o stanie obecnym a wobec braku możliwości wiarygodnego ustalenia stanu początkowego, nie można zrobić porównania dla którego potrzebne są dane wyjściowe ustalone według stanu sprzed zaistnienia hipotetycznej szkody i stany zastane po niej. W ocenie Sądu, stanowisko skarżącego w przedmiocie przeprowadzenia stosownych badań w drodze analogii nie może zasługiwać na uwzględnienie, albowiem organ podejmując rozstrzygnięcie nie może opierać się na hipotetycznej szkodzie a jedynie na realnie zaistniałej. Działalność prowadzona przez podmiot korzystający ze środowiska musi zatem bezpośrednio poprzedzać wystąpienie zdarzenia, jakim jest szkoda w środowisku i ta szkoda musi być bez żadnych wątpliwości wykazana. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy szkodowej w przypadku wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany niezwłocznie podjąć działania zapobiegawcze. Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie podejmie działań zapobiegawczych i naprawczych, organ ochrony środowiska, w drodze decyzji, nakłada na niego obowiązek przeprowadzenia tych działań (art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej). Ustawa ta ustanawia generalną zasadę, a mianowicie organ ochrony środowiska ma obowiązek przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Jednakże nie oznacza to obowiązku wszczęcia w każdej sytuacji postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Stosownie bowiem do normy art. 24 ust. 7 cyt. ustawy, organ może odmówić wszczęcia tegoż postępowania, o ile zaistnieją przesłanki takiej odmowy. Przepis ten nie wymienia podstaw odmowy wszczęcia postępowania, a zatem trzeba ich poszukiwać w zapisach całej ustawy (przykładowo art. 4 i 5). Niewątpliwie przesłanek odmowy prowadzenia postępowania w trybie omawianej ustawy można upatrywać również w powołanym art. 15 cyt. ustawy, w sytuacji gdy działania zapobiegawcze zostały już podjęte i są skuteczne, a naprawcze uznano za zbędne. Przedmiotowa szkoda w środowisku, jak zarzucił zgłaszający, miała miejsce w okresie kwietnia 2011 r. oraz podczas wcześniejszych prac budowlanych, a więc w okresie obowiązywania ustawy szkodowej. Strona skarżąca stwierdziła, że w decyzji środowiskowej z dnia [...] grudnia 2006 r. Wojewody Ś., sporządzonej dla inwestycji polegającej na budowie autostrady [...] na odcinku [...] nie przewidziano kompensacji zlikwidowanego zbiornika wodnego. Sąd wskazał, że istotnie decyzja ta kompensacji takiej nie przewidziała na tym odcinku realizacji zamierzenia. Z decyzji GDOŚ wynika natomiast, że w 2012 r. [...] przyjęła dokumentację projektową do budowy zastępczych zbiorników dla płazów, których wykonanie i lokalizację zlecił nadzór przyrodniczy i środowiskowy na etapie realizacji inwestycji (jedna z tych lokalizacji miała dotyczyć rejonu [...], jednakże zgodnie z poczynionymi ustaleniami, nie została ona w tym miejscu zrealizowana. Sąd zwrócił uwagę, że nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku działań naprawczych lub zapobiegawczych musi być zawsze poprzedzone szczegółową analizą w jakim zakresie doszło do negatywnej zmiany i na czym ta zmiana polegała. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał organom możliwości do ustalenia stanu początkowego w sposób niebudzący wątpliwości, który umożliwiłby wykazanie faktycznego (mierzalnego) wystąpienia szkody. Sąd stwierdził zatem, że na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można uznać, aby organ odwoławczy nie dopełnił obowiązku rzetelnego rozpoznania sprawy. Sąd podkreślił, iż co do zasady wiedzę o strategicznych miejscach występowania w Polsce chronionych siedlisk przyrodniczych lub gatunków chronionych, organ posiada z urzędu. Organy ochrony środowiska mają też obowiązek monitorowania stanu środowiska w Polsce. Dokonanie zgłoszenia na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej dotyczy wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub wystąpienia już szkody w środowisku. Zatem przepis ten nie obejmuje sytuacji związanych z potencjalnym zagrożeniem mogącym wystąpić w środowisku. W rozpoznawanej sprawie, jak wskazał organ, w dacie prowadzenia postępowania nie zachodziły podstawy do uznania, aby na skutek działań dokonanych na spornym terenie doszło do bezpośredniego zagrożenia lub faktycznego (mierzalnego) wystąpienia szkody. Sąd wskazał, że WSA w Warszawie, w przywoływanym wyroku zapadłym w niniejszej sprawie, wyraźnie wskazał, iż strona zgłaszająca zaistnienie szkody w środowisku upatruje jej w pozbawieniu chronionych płazów ich miejsca rozrodu i zimowania przez likwidację przedmiotowego zbiornika wodnego. Jednakże jednocześnie Towarzystwo nie wykazało, jaka populacja płazów występowała na tym obszarze przed rozpoczęciem powołanej wyżej inwestycji - budowy autostrady [...]. Sąd wskazał, że w dostarczonym przez [...] "Raporcie z monitoringu występowania i migracji płazów" opracowanym w ramach realizacji zadania pt.: "Monitoring występowania i migracji płazów, wykorzystania przejść dla zwierząt, szczelności ogrodzeń ochronnych dla zwierząt w ciągu autostrady [...] oraz w monitoringu stanu ochrony siedlisk przyrodniczych występujących w rejonie autostrady [...]" zawarto informację, dotyczącą danych uzyskanych z obserwacji terenowych, wskazujących na silną koncentrację aktywności płazów w okresie wiosny na kilku odcinkach autostrady, co pozwala na wiarygodne wnioskowanie odnośnie przebiegu szlaków migracji sezonowych. W analizowanym obszarze wyróżniono szlaki migracyjne poszczególnych gatunków w tym rzekotki drzewnej na odcinku km [...] - szlak ten przebiega w kierunku wschodnim do kompleksu stawów położonych na północny- zachód od [...], łącznie stwierdzono wówczas 13 migrujących osobników. Potwierdzenie faktu, że na przedmiotowym odcinku następują migracje płazów można odnaleźć również w danych przesłanych przez Towarzystwo przy korespondencji elektronicznej z dnia 9 kwietnia 2013 r., gdzie w załączonej tabeli wykazano 80 przypadków rozjechania płazów na wysokości [...] między 30 marca a 17 maja 2013 r. Natomiast z raportu z aktywnej ochrony płazów prowadzonej na budowie Autostrady [...] w okresie od 22 marca do 31 października (15 listopada) 2010 r.", wynikało, iż w dniach 14-16 lipca 2010 r. przy likwidacji zastoisk wodnych w rejonie zlikwidowanego stawu VI, km [...], ewakuowano łącznie 205 osobników płazów oraz około 1700 sztuk kijanek. Wielkości te, zważywszy na termin, w którym do przenoszenia doszło, mogły świadczyć o występowaniu w tym miejscu dość licznego siedliska płazów. Sąd uznał jednak, że jest to dowód pośredni, który bezpośrednio nie wskazuje na wielkość zaistniałej szkody i tym samym nie może zostać uwzględniony z uwagi na brak możliwości porównania tych danych z danymi z okresu poprzedzającego. W ocenie Sądu, na podstawie zgromadzonych materiałów, w tym uzupełnionych w drodze wykonania wytycznych zapadłego w sprawie wyroku, nie można ustalić dla jakiej populacji i jakich gatunków płazów sporny zbiornik był zbiornikiem rozrodczym. Dane zgromadzone opisują natomiast stan już po likwidacji zbiornika. Nie ma więc możliwości ustalenia stanu początkowego w przedmiotowej sprawie i wykazania poprzez porównanie stanu sprzed zdarzenia ze stanem bieżącym czy zaistniała zmiana miała charakter zmiany znaczącej dla osiągnięcia lub utrzymania właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, co jest warunkiem orzeczenia o zaistnieniu szkody w środowisku i możliwości nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku wykonania działań naprawczych. Zebrane dane potwierdzają tylko zaistnienie negatywnej zmiany mierzalnej, jednak jak wskazano powyżej, zaistnienie szkody w środowisku jest warunkowane treścią definicji szkody w środowisku, zawartą w art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej. Bez wykazania więc, iż zaistniała zmiana negatywna była zmianą mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, o zaistnieniu szkody w środowisku orzec nie można. Nie każda bowiem zmiana negatywna może być uznawana za szkodę w środowisku w rozumieniu ustawy szkodowej. W wyroku z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2627/12 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazano, iż "nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych musi być poprzedzone niebudzącym wątpliwości ustaleniem stanu początkowego". W przytoczonym wyroku jak i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1772/13 uznano za poprawne uzasadnienia organów, zawarte w zaskarżonych rozstrzygnięciach, wskazujące, że w sytuacji gdy nie jest możliwe ustalenie stanu początkowego nie można orzec o zaistnieniu szkody w środowisku, ani nałożyć na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku wykonania działań naprawczych. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie takich ustaleń nie można było dokonać, stąd też postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, należy uznać za prawidłowe. W ocenie Sądu, organ odwoławczy uczynił zadość obowiązkowi wskazanemu w uzasadnieniu wyroku zapadłego w niniejszej sprawie, poprzez podjęcie stosownych działań celem wyjaśnienia powołanych w nim kwestii w sposób dogłębny, w myśl art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...] Towarzystwo [...] w K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej poprzez niezebranie całości materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia stanu początkowego zgłoszonej szkody w środowisku i wadliwą ocenę, nieznajdującą oparcia w zebranym materiale dowodowym i niekorespondującą z definicją stanu początkowego z art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej, że stanu początkowego w niniejszej sprawie nie da się ustalić, pomimo że stan ten można oszacować na podstawie dostępnych organowi danych o występowaniu płazów w miejscu inwestycji w okresie po powstaniu zgłoszonej szkody. Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej. Sąd I instancji błędnie podzielił stanowisko organu odwoławczego o braku możliwości ustalenia stanu początkowego na podstawie dostępnego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało uznaniem, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie. Stosownie do art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej, przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej, przez stan początkowy rozumie się stan i funkcje środowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych przed wystąpieniem szkody w środowisku, oszacowane na podstawie dostępnych informacji. Organ odwoławczy, a za nim Sąd I instancji uznał, że na podstawie zgromadzonych w postępowaniu materiałów nie można ustalić dla jakiej populacji i jakich gatunków płazów sporny zbiornik był zbiornikiem rozrodczym. Zgromadzone dane opisują bowiem stan już po likwidacji zbiornika. W ocenie organu i Sądu I instancji nie ma więc możliwości ustalenia stanu początkowego w niniejszej sprawie i wykazania poprzez porównanie stanu sprzed zdarzenia ze stanem bieżącym, czy zaistniała zmiana miała charakter zmiany znaczącej dla osiągnięcia lub utrzymania właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, co jest warunkiem orzeczenia o zaistnieniu szkody w środowisku i możliwości nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku wykonania działań naprawczych. Należy zauważyć, że z "Raportu z aktywnej ochrony płazów prowadzonej na budowie Autostrady [...] w okresie od 22 marca do 31 października (15 listopada) 2010 r.", wynika, że w dniach 14 - 16 lipca 2010 r. przy likwidacji zastoisk wodnych w rejonie zlikwidowanego stawu VI, km [...], ewakuowano łącznie 205 sztuk płazów oraz około 1700 sztuk kijanek. Analizując ww. dokument organ odwoławczy dostrzegł, że wielkości te, zważywszy na termin, w którym do przenoszenia płazów doszło, mogły świadczyć o występowaniu w tym miejscu dość licznego siedliska płazów. Organ uznał jednak wskazane dane jedynie za dowód pośredni, opisujący stan po likwidacji zbiornika. Wskazał również, że zebrane dane potwierdzają zaistnienie negatywnej zmiany mierzalnej, jednakże uznał, że w sprawie nie jest możliwe ustalenie stanu początkowego, a zatem nie można orzec o zaistnieniu szkody w środowisku. Wobec tego należy zauważyć, że z art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej wynika, że stan początkowy ma być "oszacowany" na podstawie dostępnych informacji, nie zaś dokładnie ustalony jedynie na podstawie danych sprzed powstania szkody. Należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że dane wskazujące na liczbę płazów pozostałych w zastoiskach wodnych, choć zebrane po zlikwidowaniu zbiornika wodnego pozwalały oszacować populację płazów bytującą w stawie przed jego zniszczeniem, co najmniej na minimalnym poziomie. Zebrane dane wskazują więc, że w stawie występowała populacja płazów i że stanowił on miejsce ich rozrodu. Skoro po zlikwidowaniu zbiornika wodnego w zastoiskach odnaleziono 250 płazów i ok. 1700 kijanek, to tym bardziej musiały tam występować przed jego likwidacją, a ich liczba była najprawdopodobniej wielokrotnie większa. Zgromadzone dowody wskazują zatem, że doszło do zniszczenia siedliska płazów. Należy zwrócić uwagę, że stosownie do § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz. U. Nr 82 poz. 501), obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, kryterium oceny wystąpienia szkody w środowisku w gatunku chronionym jest zmiana lub zmiany powodujące zniszczenie lub uszkodzenie siedliska gatunku chronionego. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, likwidacja spornego zbiornika wodnego stanowi szkodę mierzalną, doszło bowiem do całkowitego zniszczenia jednego siedliska płazów. Organ winien zatem przeprowadzić ocenę szkody, a więc ustalić, czy zlikwidowanie wskazanego zbiornika wodnego, stanowiącego siedlisko płazów stanowiło szkodę mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych. Stwierdzić zatem należy, że błędne było stanowisko organów, zaakceptowane przez Sąd I instancji o zaistnieniu podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.