III SA/Kr 1589/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami skargę oddala. Starosta decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] cofnął J. G. uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. ABCDET w związku z orzeczeniem lekarskim nr [...] z Centrum Naukowego Medycyny Kolejowej stwierdzającym istnienie przeciwwskazań lekarskich do prowadzenia pojazdów wg kat. ABCDET - na podstawie art.103 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j.: Dz.U z 2011 r., nr 30, poz. 1137 ze zm.), dalej "u.k.p." i art. 104 oraz art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wpłynęło do Starosty pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie skierowania na badania lekarskie J. G. w związku z zastrzeżeniami co do stanu zdrowia na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 2 pkt. 1 lit. c u.k.p. Na podstawie tego wniosku, Starosta podjął w dniu [...] 2013 r. decyzję nr [...] mocą której na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 2 pkt. 1 lit. c u.k.p. skierował J. G. na badanie lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów mechanicznych. Decyzja kierująca została doręczona stronie w dniu 19.11.2013 r. J. G. dostarczył orzeczenie lekarskie nr [...] i [...] z Ośrodka Medycyny Pracy w których lekarz stwierdził istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów w zakresie kat. ABCEDT. Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt. 1 lit. a u.k.p. Starosta wszczął postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia uprawnień do prowadzenia pojazdów. J. G. poinformował Starostę, że złożył odwołanie od orzeczenia lekarskiego nr [...] i [...] do Centrum Naukowego Medycyny Kolejowej. W dniu 24.02.2014 r. J. G. dostarczył ostateczne orzeczenie lekarskie nr [...] z Centrum Naukowego Medycyny Kolejowej Pracy przeprowadzone w trybie odwoławczym stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów w zakresie kat. ABCEDT z terminem 18.02.2015 r. Organ przytaczając treść art.103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. wskazał, że w tej sytuacji wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia jest w pełni zasadne. Decyzji organ na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. nadał rygor natychmiastowej wykonalności uznając, że jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. J. G. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 K.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy w zakresie stanu zdrowia skarżącego w szczególności w kontekście sprzecznych podstaw do wydania orzeczeń lekarskich, b) art. 8 i art. 11 K.p.a. polegające na rozpoznaniu sprawy w sposób niebudzący zaufania skarżącego do władzy publicznej, a przejawiający się brakiem wyjaśnienia podstaw wydania decyzji, c) art. 77 § 1 K.p.a. polegające na braku szczegółowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym zwłaszcza znajdujących się w aktach sprawy orzeczeń lekarskich w szczególności w zakresie sprzecznych przesłanek do wydania orzeczeń przez lekarzy orzeczników, d) art. 84 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ich wieku w sytuacji gdy ustalenie tej okoliczności wymagało wiedzy specjalnej, a wiec istniała konieczność powołania w tym celu biegłego; e) 107 § 3 w zw. z art. 11 i 12 § 1 K.p.a. przez to, iż uzasadnienie nie spełnia wymogów przewidzianych w przepisach, a tym samym nie sposób jest poznać motywów rozstrzygnięcia co uniemożliwia kontrolę w toku instancji; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 79 ust. 4 u.k.p. przez pozbawienie skarżącego prawa do dwuinstancyjnego zweryfikowania treści orzeczenia lekarskiego. b) art. 103 ust. 1 lit. a u.k.p. przez brak dokonania własnych ustaleń przez Starostę Powiatowego pomimo, iż jednoznaczna treść tego przepisu nakazuje przyjąć, że to w kompetencji organów administracji publicznej leży ustalenie przyczyn podstaw do cofnięcia uprawnień, natomiast z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż Starosta Powiatowy wydając zaskarżoną decyzję oparł się jedynie na wynikach orzeczeń lekarskich, tj. z pominięciem jakichkolwiek własnych ustaleń. W ocenie skarżącego decyzja jest wadliwa i narusza w szczególności dyspozycję art. 103 u.k.p., który to przepis nakłada na Starostę obowiązek stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia przesłanek do kierowania pojazdami. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż organ w sposób nieuprawniony wydał decyzję na podstawie ustaleń dokonanych przez lekarzy orzeczników, co stanowi przejaw niedozwolonego przekazania kompetencji ustawowych, do czego Starosta nie był uprawniony. Innymi słowy w ocenie skarżącego, orzeczenia lekarskie powinny stanowić wyłącznie jeden z elementów materiału dowodowego i powinny podlegać ocenie organu administracji publicznej jakim jest Starosta, który za pomocą postępowania dowodowego powinien samodzielnie i we własnym zakresie stwierdzić istnienie bądź nieistnienie przesłanek do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Organ nie dokonał żadnych własnych stwierdzeń bądź ustaleń, a jedynie wobec treści orzeczeń lekarskich zadecydował o cofnięciu uprawnień do prowadzenia pojazdów. W ocenie skarżącego, gdyby intencją ustawodawcy było zwolnienie Starosty z wymogu dokonywania jakichkolwiek ustaleń, to kompetencje do cofania uprawnień przyznałby on bezpośrednio lekarzom orzecznikom. Skoro jednak zgodnie z treścią u.k.p. kompetencje do przyznawania bądź cofania uprawnień do kierowania pojazdami nadal pozostają w gestii Starosty, który posiłkując się orzeczeniem lekarskim ma samodzielnie stwierdzić istnienie bądź nieistnienie uprawnień do prowadzenia pojazdów, to organ administracji publicznej nie powinien ograniczać się wyłącznie do wniosków z orzeczeń. Gdyby, bowiem organ l instancji zanalizował przyczyny wydanych orzeczeń lekarskich ustaliłby, że obydwaj lekarze orzecznicy stwierdzając istnienie przeciwskazań do prowadzenia pojazdów wskazywali na inne przesłanki swoich decyzji. Lekarz orzecznik z Ośrodka Medycyny Pracy wskazał na wadę wzroku skarżącego, natomiast lekarz orzecznik z Oddziału Kolejowej Medycyny Pracy ustalił, iż skarżący posiada prawidłowy wzrok niemniej jednak przeciwskazań do prowadzenia pojazdów należy upatrywać w podstawach neurologicznych. W ocenie skarżącego fakt, iż rzekome problemy neurologiczne zostały stwierdzone dopiero w wyniku wniesionego odwołania, a co za tym idzie skarżący nie mógł ich zweryfikować w wyższej instancji spowodowało, że został pozbawiony instancji odwoławczej w trakcie procedury weryfikacji jego stanu zdrowia. Ideą ponownej weryfikacji stanu zdrowia, uregulowaną w treści art. 79 ust. 4 u.k.p. jest możliwości skonfrontowania, a precyzyjniej ustalenia bądź wykluczenia trafności pierwotnej diagnozy. Skoro w wyniku ponownego badania skarżący uzyskał całkowicie odmienną (co do przyczyn) diagnozę, to wobec ostateczności ponownego badania, nie miał on możliwości zweryfikowania trafności diagnozy sugerującej istnienie schorzenia neurologicznego. Powyższe doprowadziło zatem do pozbawienia skarżącego instancji odwoławczej wbrew celowi art. 79 ust. 4 u.k.p. Co istotne brak w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji informacji o sprzecznej treści orzeczeń lekarskich może jedynie potwierdzać wskazany uprzednio fakt, iż organ nie poczynił żadnych ustaleń w przedmiocie stanu zdrowia skarżącego. Skarżący podkreślił, że na potrzeby wymiany dokumentu prawa jazdy, w związku z zawodowym wykonywaniem zawodu kierowcy, skarżący przeprowadził kolejne badania lekarskie - okresowe badania lekarskie w dniu 25 marca 2014 r. Uzyskał zaświadczenie o braku jakichkolwiek przeciwskazań do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (dowód: orzeczenie psychologiczne [...] z dnia 25.03.2014 r.; zaświadczenie lekarskie z dnia 25.03.2014 r.; świadectwo kwalifikacji zawodowej nr [...] z dnia 25.03.2014 r.). Z uwagi na powyższe organ, z uwagi na właściwy stan zdrowia stwierdzony w dniu 25 marca 2014 r. na zasadzie art. 103 ust. 3 u.k.p. winien orzec o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami wobec ustania przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie. Nie istnieją bowiem formalne przeciwwskazania do przywrócenia skarżącemu uprawnień do prowadzenia pojazdów, mimo iż decyzja o ich cofnięciu nie stała się ostateczna. Przyjęcie takiego rozumienia przepisów prowadziło do wniosku, iż ustanie przyczyn uzasadniających cofnięcie uprawnień do prowadzenia pojazdów nie może nastąpić w trakcie procedowania decyzji o cofnięciu uprawnień, a co za tym idzie osoba, u której stan zdrowia poprawił się w sposób uprawniający ją do prowadzenia pojazdów, zmuszona jest w pierwszej kolejności oczekiwać na wykonanie decyzji o cofnięciu uprawnień, a dopiero później występować z wnioskiem o ich przywrócenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 czerwca 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że w dniu 18.02.2014r. w Centrum Naukowym Medycyny Kolejowej Pracy po przeprowadzeniu w trybie odwoławczym badania lekarskiego zostało wydane orzeczenie lekarskie nr [...] stwierdzające u J. G. istnienie przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów kat. A, B, C, D, E, T. Powyższe orzeczenie jest zatem ostateczne i stanowi podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. Tym samym jako nieuzasadnione organ odwoławczy ocenił zarzuty skarżącego naruszenia przepisów K.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy w zakresie stanu zdrowia, jak też naruszenia prawa materialnego polegające na uwzględnieniu jedynie orzeczenia lekarskiego, a zaniechaniu dokonania przez starostę własnych ustaleń co do stanu zdrowia skarżącego. Zdaniem organu odwoławczego, z powyższego przepisu prawa w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż starosta nie prowadzi żadnych ustaleń co do stanu zdrowia kierowcy ale w tym zakresie obowiązany jest do uwzględnienia orzeczenia lekarskiego. Organy administracji nie zajmują się oceną przesłanek, na podstawie których zostało wydane orzeczenie lekarskie, ale mają obowiązek uwzględnić jego treść. W sprawie nie występuje sprzeczność w treści obu orzeczeń, bowiem zarówno orzeczenia wydane w Ośrodku Medycyny Pracy z dnia 10.01.2014 r., jak też orzeczenie lekarskie wydane w trybie odwoławczym potwierdzają istnienie przeciwwskazań zdrowotnych u odwołującego się do kierowania pojazdami w posiadanych przez niego kategoriach prawa jazdy. Decyzja w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy należy do kręgu decyzji, których wydanie nakazuje konkretny przepis prawa i organ administracji nie może od tego obowiązku odstąpić w sytuacji gdy spełniona zostanie przesłanka faktyczna (stwierdzenie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami) określona w tym przepisie prawa tj. w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. W odpowiedzi na zarzut dotyczący naruszenia art. 84 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność cyt. "ich wieku w sytuacji gdy ustalenie tej okoliczności wymagało wiedzy specjalnej", organ odwoławczy stwierdził brak związku zarzutu z przedmiotem sprawy. W ocenie organu odwoławczego, wynik badania lekarskiego, jakiemu odwołujący się poddał w dniu 25.03.2014 r. nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie w sprawie, bowiem badanie to nie zostało wykonane w placówce medycznej, określonej w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Orzeczenia lekarskiego z badania przeprowadzonego w jednostkach medycznych wskazanych w powyższym rozporządzeniu nie może zastąpić jakiekolwiek inne orzeczenie lekarskie, wydane na innej podstawie prawnej niż wymagana do podjęcia decyzji w sprawie przywrócenia uprawnienia do kierowania pojazdami. J. G. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Powtórzył zarzuty z odwołania, dodatkowo podnosząc, że organ odwoławczy naruszył art. 127 K.p.a. przez wadliwe przeprowadzenie postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu zarzutów skargi powtórzono argumentację z odwołania. Dodatkowo skarżący podniósł, że organ odwoławczy całkowicie pominął przeprowadzenie własnych ustaleń co do meritum rozstrzygnięcia, tj. w zakresie aktualnego stanu zdrowia skarżącego. Jest to istotne zaniechanie w kontekście sprzecznych opinii lekarskich, a zwłaszcza wyników następczych badań przedłożonych organowi odwoławczemu. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy całkowicie pominął przeprowadzenie własnych ustaleń w przedmiocie stanu zdrowia skarżącego ograniczając się do weryfikacji podstaw decyzji wydanej przez organ l Instancji w dacie jej wydania, co jest sprzeczne z intencją postępowania odwoławczego, jako postępowania, które winno ponownie i w sposób merytoryczny weryfikować istnienie bądź nieistnienie przesłanek do wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a. Zastosowanie powyższego kryterium legalności do sprawy poddanej kontroli wskazuje, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p., który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji: Starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Mając na względzie podniesione w skardze zarzuty i argumentację należy wskazać, że sformułowanie zawarte w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. "starosta wydaje decyzję", wskazuje na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu. Wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie, co do zasadności wydania takiej decyzji. W przypadku stwierdzenia przez uprawnionego lekarza w orzeczeniu lekarskim istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez stronę pojazdami silnikowymi, starosta ma obowiązek wydania decyzji cofającej kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdami. Postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy, jest prowadzone przez uprawnionych lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje w tym zakresie. Orzeczenie lekarskie wydawane w tym szczególnym trybie stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 K.p.a. Oznacza to, że orzeczenie stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. W sprawie zostało wydane orzeczenie lekarskie nr [...] i [...] z Ośrodka Medycyny Pracy w których lekarz stwierdził u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów w zakresie kat. ABCEDT. Trafnie więc w ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że w dniu [...] 2014 r. w Centrum Naukowym Medycyny Kolejowej Pracy po przeprowadzeniu w trybie odwoławczym badania lekarskiego zostało wydane orzeczenie lekarskie nr [...] stwierdzające u skarżącego istnienie przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów kat. A, B, C, D, E, T. Powyższe orzeczenie jest zatem ostateczne i stanowi podstawę do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Nie mogły więc przynieść zamierzonego skutku zarzuty skarżącego naruszenia przepisów K.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy w zakresie stanu zdrowia, jak też naruszenia prawa materialnego polegające na uwzględnieniu jedynie orzeczenia lekarskiego a zaniechaniu dokonania przez starostę własnych ustaleń co do stanu zdrowia skarżącego. Z powyższego przepisu prawa w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż starosta nie prowadzi żadnych ustaleń co do stanu zdrowia kierowcy ale w tym zakresie obowiązany jest do uwzględnienia orzeczenia lekarskiego. Organy administracji nie zajmują się oceną przesłanek na podstawie których zostało wydane orzeczenie lekarskie, ale mają obowiązek uwzględnić jego treść. W sprawie nie występuje sprzeczność w treści obu orzeczeń bowiem zarówno orzeczenia wydane w Ośrodku Medycyny Pracy z dnia [...] 2014 r., jak też orzeczenie lekarskie wydane w trybie odwoławczym potwierdzają istnienie przeciwwskazań zdrowotnych u skarżącego do kierowania pojazdami w posiadanych przez niego kategoriach prawa jazdy. Decyzja w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy należy do kręgu decyzji, których wydanie nakazuje konkretny przepis prawa i organ administracji nie może od tego obowiązku odstąpić w sytuacji gdy spełniona zostanie przesłanka faktyczna (stwierdzenie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami) określona w tym przepisie prawa tj. w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. W ocenie Sądu, trafna była argumentacja organu odwoławczego, że wynik badania lekarskiego, jakiemu skarżący poddał się w dniu 25.03.2014 r. nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie w sprawie, bowiem badanie to nie zostało wykonane w placówce medycznej, określonej w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Orzeczenia lekarskiego z badania przeprowadzonego w jednostkach medycznych wskazanych w powyższym rozporządzeniu nie może zastąpić jakiekolwiek inne orzeczenie lekarskie, wydane na innej podstawie prawnej niż wymagana do podjęcia decyzji w sprawie przywrócenia uprawnienia do kierowania pojazdami. Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. – tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.