I OSK 1446/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1207/14 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1207/14 oddalił skargę M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny i prawny sprawy Sąd wskazał, że pismem z dnia 18 listopada 2013 r. M. R. zwrócił się o umorzenie należności z tytułu wypłaconych jego dzieciom przez fundusz alimentacyjny świadczeń. Podał, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej, nie pracuje zawodowo, a dochód uzyskany z prac dorywczych wystarcza jedynie na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Burmistrz Miasta i Gminy O. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2 pkt 3 i 10, art. 12, art. 25, art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm.), odmówił M. R. umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla osób uprawnionych K. R. i K. R.. Organ I instancji wskazał, że obowiązek alimentacyjny spoczywa na każdym z rodziców, a alimenty służą realizacji ochrony dobra dziecka poprzez zapewnienie środków na jego godziwe utrzymanie, wychowanie czy też edukację. Z powodu niewywiązywania się przez M. R. z obowiązku alimentacyjnego względem swoich dzieci, wypłacane były ze środków publicznych świadczenia z funduszu alimentacyjnego zgodnie z konstytucyjną zasadą pomocniczości. Organ przywołał treść art. 27 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w myśl którego dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Burmistrz wskazał, że na dzień 4 marca 2014 r. należność z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla osób uprawnionych wynosi łącznie - za okres od 1 października 2008 r. do 31 sierpnia 2011 r. - 33.051,49 zł, w tym należność główna 21.828,84 zł i odsetki 11.222,65 zł. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. W świetle ustaleń dokonanych na podstawie wywiadu środowiskowego Burmistrz uznał, że nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności mogące stanowić podstawę umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W ocenie Burmistrza trudna sytuacja ekonomiczna i zawodowa, w jakiej obecnie znajduje się M. R. (brak stałego źródła dochodu), nie może być jedyną przesłanką do umorzenia należności. Burmistrz podkreślił, że wnioskujący jest osobą w wieku aktywności zawodowej i nie ma ustalonych przeciwwskazań zdrowotnych do podjęcia pracy. Odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. wniósł M. R.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że podziela stanowisko organu I odnośnie sytuacji życiowej i materialnej M. R.. Ustalenia te opierały się na wywiadzie środowiskowym i zostały podane przez samego M. R. jako zgodne z prawdą. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. W ocenie Kolegium, organ I instancji dokonał analizy sytuacji materialnej, dochodowej i życiowej odwołującego oraz słusznie przyjął, że oceniając możliwość umorzenia należności z tytułu wypłacanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego należy mieć na względzie fakt, że M. R. może podjąć zatrudnienie w przyszłości i tym samym istnieje możliwość zwrotu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Skargę na decyzję SKO w K. wniósł M. R., wskazując na swoją bardzo trudną sytuację zdrowotną i materialną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd wskazał, że treść art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wskazuje, iż jedynymi kryteriami, które organ bierze pod uwagę, są sytuacja dochodowa i rodzinna wnioskodawcy. Poprzez użycie sformułowania "może umorzyć" ustawodawca przesądził natomiast o uznaniowym charakterze decyzji organu w tym zakresie. Oznacza to, że organ ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy kwota świadczenia powinna być umorzona w całości, w części, czy też nie, rozstrzyga organ w ramach uznania administracyjnego. Organ ma więc możliwość, ale nie obowiązek umorzenia należności, co jednak nie może oznaczać dowolności ze strony organu. Oczywistym jest bowiem, że rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), który to materiał dowodowy powinien być zgromadzony i zbadany w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ orzekający w granicach uznania powinien więc podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, by załatwić sprawę z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) poprzez wydanie decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.). Obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, czyli wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych. Decyzja uznaniowa może być natomiast przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W ocenie Sądu, kontrolowane postępowanie administracyjne nie jest obarczone istotnymi uchybieniami w powyższym zakresie. Skoro bowiem wszelkiego rodzaju zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego (lub świadczeń z nim związanych) mają charakter wyjątkowy, to powinny być stosowane w sposób ścisły i nie mogą być rozszerzane. Zatem umorzenie powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, a ponadto stan taki powinien być efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu. Przy czym organy administracji mają obowiązek niezwykle rozważnie podejmować decyzję w sprawie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Każde bowiem umorzenie powoduje przerzucenie na wszystkich podatników kosztów utrzymania dzieci dłużników. Zdaniem Sądu, SKO w K. zasadnie przyjęło, że bezrobocie skarżącego samo w sobie nie jest sytuacją nadzwyczajną, uzasadniającą umorzenie należności z funduszu alimentacyjnego. Brak środków finansowych na pokrycie należności z powodu bezrobocia mógłby skutkować zastosowaniem art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wtedy, gdyby zobowiązany z uwagi na okoliczności od niego niezależne, np. chorobę uniemożliwiającą pracę, konieczność osobistej opieki nad inną osobą, nie był w stanie podjąć zatrudnienia. Jest własnym wyborem skarżącego przyjęcie i zaakceptowanie sposobu zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych przez pozyskiwanie dochodu ze zbierania złomu. W kontrolowanym postępowaniu nie zostały zatem wykazane okoliczności przemawiające za umorzeniem należności, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy. Skarżący, ze względu na wiek i stan zdrowia, ma możliwość uzyskiwania dochodu swoją pracą, zaś dochód ten w części mógłby być przeznaczany na pokrywanie jego zobowiązań jako dłużnika alimentacyjnego. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że skarżący jedynie we wniosku o umorzenie, i to w sposób bardzo ogólnikowy, wskazał, że jego sytuacja zdrowotna jest "bardzo trudna", ale w toku dalszego postępowania nie dołączał żadnych dowodów potwierdzających leczenie oraz wydatki ponoszone na to leczenie. Organy prowadzące postępowanie zobowiązane są wprawdzie do wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia, nie może to jednak oznaczać całkowitego przerzucenia na te organy ciężaru udowodnienia wskazywanych przez stronę okoliczności, tym bardziej że w realiach kontrolowanego postępowania oznaczałoby to poszukiwanie przez organy dokumentacji medycznej skarżącego, do której tylko on posiada dostęp. Konkludując Sąd stwierdził, że organy obu instancji zasadnie przyjęły, iż sytuacja dochodowa i rodzinna skarżącego nie uzasadniała umorzenia ciążących na nim należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Stanowisko organów znajduje potwierdzenie w zgromadzonych w aktach materiale dowodowym, a więc niezasadnie zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 k.p.a. prowadzące do niewłaściwego zastosowania art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Z treści zapisów przeprowadzonego w dniu 10 stycznia 2014 r. wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący nie zgłaszał żadnych okoliczności mających potwierdzać bardzo zły stan swego zdrowia i konieczność specjalistycznego i kosztownego leczenia. W konsekwencji zaskarżonej decyzji nie można zarzucić dowolności, a jej uzasadnienie spełnia wymogi zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. R., podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że aktualna sytuacja bytowo- materialna skarżącego nie stanowi wystarczającej podstawy do umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z iunduszu alimentacyjnego, 2. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na treść zakarżonego orzeczenia tj.: a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw, z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji jako odpowiadającej przepisom prawa mimo, że decyzje organów obu instancji naruszyły przepisy postępowania w szczególności dotyczące przeprowadzenia dowodów i oparcia się w głównej mierze na wywiadzie środowiskowym, który w żadnym stopniu nie odzwierciedla prawdziwej sytuacji skarżącego; b) art. 141 § 4 p.p.s.a polegające na sporządzeniu lakkonicznego i niepełnego uzasadnienia wyroku, uniemożliwiające jego prawidłową kontrolę. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów udzielonej pomocy prawnej świadczonej z urzędu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd niezasadnie przyjął, iż organy dogłębnie przeanalizowały aktualną sytuację dochodową i rodzinną skarżącego. Przed podjęciem decyzji dotyczącej zasadności umorzenia powstałych zaległości, organy powinny ustalić w jaki sposób spłata zaległych świadczeń będzie miał wpływ na sytuację życiową zobowiązanego. W szczególności, czy pozbawienie zobowiązanego tej kwoty nie spowoduje znacznego pogorszenia się jego sytuacji materialnej. Organy powinny zatem ustalić, czy inne okoliczności dotyczące osoby zobowiązanej takie jak wiek, stan zdrowia, stan rodzinny, możliwość podjęcia zatrudnienia wskazują na to, że pomimo spłaty zadłużenia, osoba zobowiązana będzie w stanie samodzielnie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby i będzie mogła żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka. W niniejszej sprawie takie ustalenia nie miały miejsca w toku prowadzonego postępowania. Sytuacja, w której zapłata zaległości przez skarżącego pozbawia go możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych podstawowych potrzeb, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Już w chwili obecnej skarżący żyje w warunkach skrajnej nędzy, ubóstwa i nie ma środków niezbędnych na podstawowe potrzeby. Nieruchomość w której mieszka nie ma żadnej wartości - dom nadaje się do rozbiórki. Nie ma bieżącej wody, elektryczności, centralnego ogrzewania. Kwota ponad 33 000 złotych stanowi dla skarżącego wartość, która jest nie jest możliwa dla niego do osiągnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art.183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi zarówno naruszenie norm prawa materialnego i przepisów procesowych. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych, które dotyczą naruszenia art.7 k.p.a. w zw. z art.8, art.12 i art.86 k.p.a. oraz art.141 §4 p.p.s.a. Wskazać należy, że w sprawach dotyczących umorzenia zaległości z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych po otrzymaniu wniosku o umorzenie należności organ administracji podejmuje działania mające na celu ustalenie zasadności wniosku, czyli ustalenia dotyczące sytuacji zdrowotnej i materialnej. W tym celu organ przeprowadza z dłużnikiem alimentacyjnym wywiad środowiskowy, który jest istotnym – podstawowym - dowodem w sprawie. Trudno zatem zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej uznania wywiadu środowiskowego za główny dowód w sprawie, skoro wnioskujący o umorzenie zaległości alimentacyjnych innych dowodów nie zgłosił. Z akt sprawy wynika, że wywiad środowiskowy został przeprowadzony w dniu 10 stycznia 2014 r. i podpisany przez M. R.. Nie wiadomo zatem na czym pełnomocnik skarżącego opiera twierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wywiad zawierał informacje nieprawdziwe. Z wywiadu środowiskowego wynika, że M. R. ma obecnie 57 lat, podstawowe wykształcenie, ukończył kurs palacza w zakładzie karnym i kurs horomistrza, mieszka w domu jednorodzinnym, w którym nie ma prądu i wody ( przynosi ze studni), nie posiada ubezpieczenia zdrowotnego, został skierowany przez kuratora na spotkania z terapeutą ds. uzależnienia od alkoholu, nie zgłosił żadnych dolegliwości zdrowotnych, ani chorób przewlekłych. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, które informacje są nieprawdziwe i na czym opiera takie wnioski. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie rozwinięto szczegółowo także podniesionych zarzutów naruszenia art. 7 k.p.a., art.8, art.12 i art.86 k.p.a. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 141 §4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku odpowiada wszystkim wymogom wskazanego przepisu. Okoliczność, że uzasadnienie jest zwięzłe nie czyni go uzasadnieniem nieodpowiadającym wymogom wskazanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art.30 ust.2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Trzeba zwrócić uwagę, że przepis ten powinien być interpretowany w sposób ścisły, a nie rozszerzający. Wyjątkowość instytucji zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego oznacza, że umorzenie należności powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego lub jego rodziny nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Stan taki powinien być jednak efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Z akt niniejszej sprawy wynika natomiast, że skarżący znajduje się istotnie w bardzo trudnej sytuacji materialnej, co wynika tak z wywiadu środowiskowego, jak też z treści pism składanych przez R.K. – pełnomocnika M. R. w postępowaniu administracyjnym, lecz nie podejmuje żadnych wysiłków, aby stan ten zmienić. Ani nie zarejestrował się w urzędzie pracy, ani nie podejmował prób znalezienia pracy, zaś wybranym przez niego sposobem uzyskania dochodu jest zbieranie złomu. Taki sposób zarobkowania wybrał sam skarżący, przy czym z akt sprawy nie wynika, aby stan zdrowia uniemożliwiał mu podjęcie innego zatrudnienia. Skarżący ma zatem potencjalnie możliwości zarobkowania, lecz znalezienie zatrudnienia wymagałoby od niego przynajmniej podjęcia prób znalezienia pracy lub przekwalifikowania się. Nie można także pominąć, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności alimentacyjnych ma charakter uznaniowy i jest uzależnione od stwierdzenia przesłanki występowania szczególnych okoliczności opartych na kryterium dochodowym i rodzinnym.. O tym, czy kwota wypłaconego świadczenia z funduszu alimentacyjnego powinna być umorzona w całości lub tylko w części, albo nie umorzona, rozstrzyga organ, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w ramach uznania administracyjnego. Organ ten ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie stwierdzenia, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji dochodowej i rodzinnej zobowiązanego. W uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji organy w sposób właściwy ustaliły okoliczności sprawy i wyjaśniły powody odmowy umorzenia należności. Z zebranych dowodów organy administracji wyprowadziły trafne wnioski, skutkujące uznaniem, że sytuacja dochodowa i rodzinna skarżącego nie uzasadnia umorzenia jego zobowiązań w stosunku do funduszu alimentacyjnego. Nie zostały w żadnej mierze przekroczone granice uznania administracyjnego w zakresie stosowania art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.