II GSK 905/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Małgorzata Ciach po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 844/14 w sprawie ze skargi W. D. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r. uwzględnił skargę W. D. i uchylił postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd pierwszej instancji orzekł w następującym stanie faktycznym Główny Inspektor Transportu Drogowego, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność wniosku W. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GITD z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia GITD podniósł, że decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. została nałożona na skarżącego kara pieniężna w kwocie 3.000 zł z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej, stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 260). Pismem z dnia 7 czerwca 2013 r. skarżący wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] organ utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Po otrzymaniu decyzji skarżący pismem z dnia 24 kwietnia 2014 r. wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczący decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. oświadczając w jego treści, że fakt poruszania się przez niego po płatnym odcinku drogi spowodowany był nieprawidłowym oznakowaniem drogi ekspresowej S7, ponadto zawarł wniosek o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności wymienionej decyzji. Objętym skargą postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. GITD stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazując, że w niniejszej sprawie taki wniosek skarżącemu nie przysługiwał, bowiem sprawa została zakończona ostateczną w administracyjnym toku postępowania decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Środkiem prawnym z wykorzystaniem, którego skarżący mógł kwestionować powyższą decyzję była skarga do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w W., o czym skarżący został pouczony w treści decyzji i nie skorzystał z takiej możliwości. Biorąc to pod uwagę organ stwierdził, że postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. jest prawidłowe. Sąd I rozpoznając uwzględnił skargę sprawę i na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie. Zdaniem Sądu organ słusznie stwierdził, że sprawa zakończona decyzją z dnia [...] marca 2014 r., z uwagi na fakt, jej ostateczności nie podlega rozpoznaniu przez organ, który zakończył już procedowanie w tej sprawie. Za słuszne uznał twierdzenie organu, że stronie wniosek do organu nie przysługiwał. Stronie przysługiwała skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., o której to możliwości strona została prawidłowo pouczona. Biorąc pod uwagę treść pisma skarżącego, tzn. dążenie do wzruszenia decyzji nakładającej karę, w ocenie Sądu I instancji organ powinien był ustalić charakter wniesionego przez skarżącego wniosku. Istotna jest ocena intencji strony, dokonywana w oparciu o treść pisma. Jeżeli ocena ta nie jest jednoznaczna, o tym, jaki charakter ma pismo decyduje sama strona, gdyż to ona jest dysponentem swojego prawa do inicjowania postępowania. Natomiast na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek rozstrzygnięcia wniosku strony zgodnie z jej wolą. Sąd zaznaczył, że organ będąc związany żądaniem strony, nie może samodzielnie doprecyzować przedmiotu sprawy według własnego uznania. W przypadku, gdy treść wniosku nie pozwala na jednoznacznie określenie żądania, obowiązkiem organu jest podjąć czynności w celu wyjaśnienia intencji wnioskodawcy, w tym w szczególności poprzez wezwanie strony, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do uściślenia, czy uzupełnienia, podania, przy jednoczesnym udzieleniu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Sąd stwierdził, że wniosek skarżącego nie pozwalał na jednoznaczne ustalenie intencji strony wobec czego należało wezwać skarżącego do sprecyzowania pisma. Zaniechanie organu w tym zakresie spowodowało naruszenie zasad procedury administracyjnej określonych w art. 7, 8 i 9 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji zalecił organowi ustalenie zamiaru skarżącego i podjęcie w tej kwestii stosownych działań. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucił Sądowi I instancji naruszenie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: -art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 a także art. 64 § 2 kpa poprzez dokonanie błędnej oceny wniosku strony i konsekwencji przyjęcie, że treść tego wniosku nie pozwalała na jednoznaczne ustalenie intencji strony wobec czego organ winien był wezwać skarżącego do sprecyzowania i uzupełnienia wskazanego wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., podczas gdy treść przedmiotowego pisma nie budziła żadnych wątpliwości, strona sformułowała swoje żądanie w sposób precyzyjny i jasny wskazując, że jest niezadowolona z decyzji organu nr [...] nakładającej na nią karę pieniężną w wysokości 3.000 zł i wnosi o jej uchylenie i umorzenie postępowania, wobec czego brak było podstaw do działania organu i wzywania strony do dodatkowych wyjaśnień w tym zakresie, a wskazane pismo właściwie zostało zakwalifikowane przez organ jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...]. W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w W. i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. D. wniósł o jej oddalenie w całości jako pozbawionej uzasadnionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Mając na uwadze zakres zaskarżenia sformułowany w ramach postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania – ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, które doprowadziło, w ocenie organu, do błędnej oceny wniosku skarżącego, za prawidłowe uznać należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który stwierdził, że w związku z wymienionym pismem skarżącego organ pominął zasady procedury postępowania administracyjnego określone w art. 7,art. 8 i art. 9 k.p.a. nie wyzywając strony do sprecyzowania i uzupełnienia wniosku. Zasadnie Sądu I instancji wskazał, że to nie rzeczą organu a strony jest formułowanie zamierzeń, jakie chce podjąć w postępowaniu czy wywołać składanym wnioskiem. W przypadku zaś niejednoznaczności pisma, istotnym jest ocena intencji strony, gdyż to ona jest dysponentem przysługujących jej uprawnień do inicjowania postępowania. W takiej sytuacji, a więc niejasności co do rzeczywistych intencji szeroko rozumianego pisma podmiotu składanego organowi administracji publicznej, powinnością organu jest doprecyzowanie lub wyjaśnienie powstałych wątpliwości poprzez wezwanie strony do sprecyzowania jej żądań. Organ, co wymaga podkreślenia, nie jest przy tym władny do samodzielnego ustalania charakteru wnoszonego pisma, a ponadto jest obowiązany do czuwania nad stronami, aby te z powodu nieznajomości prawa lub nieporadności procesowej nie poniosły szkody lub negatywnych skutków swoich działań lub zaniechań. Zasady te wynikają wprost z treści art. 9 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Istotnym, w aspekcie oceny prawidłowości orzeczenia Sądu I instancji, jest stan faktyczny sprawy – ciąg czynności procesowych, podjętych przez skarżącego oraz organ, jakie miały miejsce przed złożeniem przez stronę pisma z dnia 15 kwietnia 2013 r. zatytułowanego "Odwołanie", potraktowanego przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego jako wniosek o ponowne rozpatrzenie zakończonej sprawy. Otóż decyzja nakładająca na skarżącego karę w kwocie 3.000 zł, z dnia [...] czerwca 2013 r. została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2014 r. Została ona doręczona skarżącemu w dniu 25 marca 2014 r. Sporne pismo strony (odwołanie/wniosek) nadane ostał przez niego w placówce operatora pocztowego w dniu 18 kwietnia 2014 r., a więc w otwartym terminie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostatnią z wymienionych decyzji organu. W tych okolicznościach, mając na uwadze treść wniosku – odwołania, jakie skarżący W. D. wniósł do organu zasadnym było, co trafnie stwierdził Sąd I instancji, wezwanie go do sprecyzowania i uzupełnienia tegoż pisma. W piśmie tym bowiem strona skarżąca, w sposób konsekwentny kwestionowała zasadność nałożenia na nią kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych, za przejazd po odcinku drogi, na którym pobiera się opłatę elektroniczną bez uiszczenia tej opłaty, podnosząc okoliczności, które w jej ocenie nie zostały wzięte pod uwagę przez organ, a skutkowały negatywnym dla niej rozstrzygnięciem. Zarówno ze spornego pisma jak również z treści uprzednio składanych przez skarżącego pism procesowych do organu w sposób jednoznaczny wynikało, że jego celem było wzruszenie, przez wyeliminowanie z obrotu prawnego, faktu nałożenia na niego w drodze podjętych przez organ czynności administracyjnoprawnych, kary za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. Fakt wskazania tak w nagłówku, jaki i tytule pisma, organu do którego skierowane zostało pismo oraz numeru rozstrzygnięcia, które skarżący podważał, nie przesądzało o jednoznaczności żądania czy woli strony co do czynności jaką podjął w związku z decyzjami wydanymi w sprawie, szczególnie przy powołanej już okoliczności biegu terminu do wniesienia skargi do sądu na decyzję z dnia [...] marca 2014 r. Nie można było bowiem w sposób jednoznaczny przyjąć, jak uczynił to organ, tylko na podstawie wskazanego numeru kwestionowanej decyzji i organu wymienionego w nagłówku pisma do którego zostało ono skierowane, że wolą skarżącego było wyłącznie wzruszenie decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. Reasumując, Sąd I instancji zasadnie, w stanie faktycznym sprawy, mając na uwadze treść wniosku W. D., stwierdził, że organ powinien był wezwać, w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a., skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez jego sprecyzowanie. Zaniechanie wezwania stanowiło naruszenie zasad ogólnych określonych w art. 7, art. 8, a w szczególności art. 9 k.p.a., które to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.