II OSK 1557/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. F. i J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1674/14 w sprawie ze skargi K. F. i J. T. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2014 r. nr 1308/2014 znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. II OSK 1557/15 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. F. i J. T. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył na K. F. i J. T. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z powodu uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., tj. rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działkach nr [...], [...]obr. [...] w Z. Jednocześnie nałożył na zobowiązanych obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie postanowienia w wysokości [...] zł. Organ podał, że egzekwowany obowiązek wynika z ostatecznej decyzji PINB w Z. z dnia [...] czerwca 2013 r. Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego organ wezwał zobowiązanych, upomnieniem z dnia [...] lipca 2013 r., do wykonania ciążącego na nich obowiązku, z pouczeniem, że jeżeli obowiązek nie zostanie wykonany, to sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu [...] kwietnia 2014 r. PINB w Z. wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Zobowiązani nie zgłosili zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zażalenia od ww. postanowienia wnieśli K. F. i J. T. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), dalej p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W ocenie organu odwoławczego PINB w Z. prawidłowo obliczył wysokość grzywny, uwzględniając cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszoną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Wprawdzie od momentu wydania postanowienia organu I instancji cena ta wzrosła (ogłoszona została cena na kolejny kwartał), ale uwzględnienie tego wzrostu nie jest możliwe z uwagi na zakaz orzekania na niekorzyść w postępowaniu odwoławczym (art. 139 k.p.a.). Następnie organ II instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie zawiera wymagane w art. 122 § 2 pkt 1 i 2 p.e.a. wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, a także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt zobowiązanego. Odnosząc się zaś do argumentacji składających zażalenia, organ odwoławczy wskazał, że J. T. zarzucił organowi egzekucyjnemu naruszenie art. 122 § 1 pkt 1 p.e.a. poprzez niedoręczenie odpisu tytułu wykonawczego. Jednakże organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. W niniejszej sprawie odpisy tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. doręczone zostały K. F. i J. T. odpowiednio w dniu [...] maja 2014 r. i [...] kwietnia 2014 r. Nie było zatem podstaw, aby wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny doręczać zobowiązanym ponownie odpisy tytułu wykonawczego. J. T. i K. F. w zażaleniach wskazali na okoliczność wniesienia skargi do WSA w Krakowie na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. Jednakże fakt ten nie ma wpływu na tok postępowania egzekucyjnego, w szczególności nie stanowił dla organu egzekucyjnego przeszkody w zastosowaniu środka egzekucyjnego. Decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. jest ostateczna i podlega wykonaniu, zatem organ egzekucyjny uprawniony jest do podejmowania czynności egzekucyjnych celem doprowadzenia do wykonania nałożonego tą decyzją obowiązku. Dodatkowo skarga została oddalona nieprawomocnym wyrokiem. K. F. kwestionowała w zażaleniu zasadność i legalność decyzji nakazującej rozbiórkę, która w świetle przepisów winna zostać skierowana do inwestora, a nie również do właściciela nieruchomości. Kwestie te nie mogą jednak być badane w toku postępowania egzekucyjnego, co wynika z art. 29 § 1 zd. 2 p.e.a. Organ odwoławczy wskazał również, że K. F. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. Wniosek ten nie został jeszcze rozpatrzony, a PINB w Z. związany jest swoją ostateczną decyzją. Tym samym zobligowany jest do prowadzenia egzekucji wynikającego z niej obowiązku. Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli K. F. i J. T.. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł, że z art. 29 § 1 p.e.a. wnika jednoznacznie, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jeżeli zatem określony w decyzji obowiązek nałożony został na oboje skarżących, prawidłowość takiego sposobu jego określenia można było weryfikować jedynie w postępowaniu jurysdykcyjnym. Ostateczna decyzja administracyjna, określająca obowiązek, wiąże organ egzekucyjny, w tym również co do określonych w niej adresatów obowiązku. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji brak przy tym podstaw pozwalających organowi egzekucyjnemu wybierać, który z kilku zobowiązanych podmiotów powinien wykonać obowiązek w pierwszej kolejności. Jeżeli decyzja administracyjna nakłada na kilka podmiotów wspólny obowiązek, to są one zobowiązane jednakowo, a egzekucji nie można prowadzić odrębnie w stosunku do każdego z nich. W niniejszej sprawie wykonywany obowiązek wynikał z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] czerwca 2013 r. Decyzja wymienia dwie strony, do których jest skierowana (o których obowiązkach rozstrzyga): J. T. oraz K. F.. Postępowanie egzekucyjne należało zatem wszcząć i prowadzić w stosunku do obojga zobowiązanych. Sąd I instancji wskazał następnie, że z art. 122 § 1 p.e.a. nie wynika, aby organ egzekucyjny musiał doręczyć odpis tytułu wykonawczego jednocześnie z postanowieniem o nałożeniu grzywny. Zestawiając brzmienie tego przepisu z treścią art. 32 p.e.a. Sąd stwierdził, że jednoczesne doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego i postanowienia o nałożeniu grzywny niezbędne będzie wówczas, gdy odpis tytułu wykonawczego nie został uprzednio doręczony. Jeżeli natomiast organ egzekucyjny takiego doręczenia dokonał już wcześniej, ponawianie tej czynności nie znajduje uzasadnienia. W niniejszej sprawie tytuł wykonawczy nr [...], wystawiony w dniu [...] kwietnia 2014 r., został doręczony J. T. w dniu [...] kwietnia 2014 r., zaś K. F. w dniu [...] maja 2014 r. Wobec tego doręczanie odpisu tego tytułu ponownie wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie było celowe. Sąd odniósł się również do okoliczności wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o nakazie rozbiórki oraz odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji o nakazie rozbiórki. W ocenie Sądu fakt ten nie ma wpływu na możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Decyzja o nakazie rozbiórki jest nadal ostateczna, pozostaje w obrocie prawnym, zaś jej wykonanie nie zostało wstrzymane. W tej sytuacji obowiązki wynikające z ostatecznej decyzji mogą być egzekwowane. Następnie Sąd Wojewódzki, wskazując na art. 121 § 4 i 5 p.e.a., stwierdził, że grzywna w niniejszej sprawie została zastosowana i wyliczona w sposób prawidłowy. W dacie wydania postanowienia organu I instancji cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego wynosiła – zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2014 r. (Dz.Urz. GUS poz. 22) – 4 129 zł. Objęty nakazem rozbiórki budynek składa się z trzech prostokątów o wymiarach [...] x [...] m (powierzchnia: [...] m2), [...] x [...] m (powierzchnia: [...] m2) oraz [...] x [...] m (powierzchnia [...]m2). Suma powierzchni tych trzech prostokątów wynosi [...] m2. Z kolei 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, wynikająca z powołanego komunikatu Prezesa GUS, wynosi 825,8 zł. Iloczyn tej wartości i łącznej powierzchni budynku wynosi [...], co daje sumę grzywny w celu przymuszenia [...] zł. Organ odwoławczy słusznie przy tym zauważył, że w dacie wydania postanowienia II instancji opublikowany został kolejny komunikat Prezesa GUS (z dnia 21 sierpnia 2014 r., Dz.Urz. GUS poz. 34), określający cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2014 r. w wysokości 4 141 zł, a zatem wyższej, niż przyjęta przez organ I instancji. Jednak na przeszkodzie ponownemu określeniu wysokości grzywny w oparciu o aktualny komunikat stoi zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2015 r. skargę kasacyjną wnieśli K. F. i J. T.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie. Organ odwoławczy naruszył bowiem art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, a także naruszył art. 122 § 1 p.e.a., poprzez niedoręczenie odpisu tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 p.e.a.. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 52 ustawy – Prawo budowlane należy interpretować w sposób nakazujący skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki w pierwszej kolejności do inwestora, a zatem w przedmiotowej sprawie J. T., w szczególności zaś wyłącznie do niego, kiedy jego tożsamość nie budzi wątpliwości, a w sprawie ustalono, że dokonał on samowoli budowlanej bez wiedzy i zgody właściciela gruntu. Skierowanie zaskarżonej decyzji do K. F., tj. właścicielki działki, jest rażącym naruszeniem prawa, w związku z powyższym, na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., konieczne jest stwierdzenie jej nieważności. Wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny stanowi zatem naruszenie art. 7 k.p.a., nakładającego obowiązek uwzględniania słusznego interesu obywateli. Ponadto, stosownie do art. 29 § 1 p.e.a., organ egzekucyjny z urzędu bada dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Zgodnie z art. 27 § 1 p.e.a. tytuł wykonawczy zawiera m.in. wskazanie imienia i nazwiska zobowiązanego. Trudno w przedmiotowej sprawie twierdzić, że K. F. była osobą zobowiązaną, albowiem to nie na jej osobie ciążył obowiązek rozbiórki budynku jednorodzinnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 122 § 1 pkt 1 p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32. Stosownie zaś do art. 32 p.e.a. organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że zestawienie treści obu tych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia odpis tytułu wykonawczego musi zostać doręczony zobowiązanym jedynie wówczas, gdy nie doręczono im tego tytułu wcześniej. W niniejszej sprawie oboje zobowiązani odpisy tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. odebrali: J. T. w dniu [...] kwietnia 2014 r., a K. F. w dniu [...] maja 2014 r. Zatem zarzut niedoręczania zobowiązanym odpisu tytułu wykonawczego jest bezzasadny. Nie mógł także przynieść oczekiwanego rezultatu argument o konieczności nałożenia grzywny jedynie na inwestora – J. T., z pominięciem właściciela nieruchomości – K. F.. Zgodnie z art. 29 § 1 p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że organ egzekucyjny nie może w żadnym wypadku ingerować w treść decyzji nakładającej egzekwowany obowiązek. W niniejszej sprawie obowiązek rozbiórki budynku mieszkalnego nałożony został na K. F. i J. T.. Na oboje zobowiązanych wystawiony też został tytuł wykonawczy, co słusznie Sąd I instancji uznał za prawidłowe. Każdy bowiem z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym dotyczącym rozbiórki obiektu budowlanego jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest możliwość egzekwowania od każdego zobowiązanego wykonania tego obowiązku. Z przepisów art. 119 § 1, art. 120 § 1 oraz art. 121 § 4 i 5 p.e.a. wynika, że grzywnę w celu przymuszenia można nałożyć na każdego zobowiązanego. Ograniczeń w tym zakresie nie ma także wówczas, gdy obowiązek wykonania czynności nałożony został na kilka podmiotów. Pogląd o możliwości nałożenia grzywny, w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 § 5 p.e.a., na każdego zobowiązanego, umacnia cel wymierzenia grzywny. Jest nim przymuszenie zobowiązanych do wykonania obowiązku, gdy obowiązek zostanie wykonany grzywna podlega umorzeniu. Cel ten może być osiągnięty, gdy środek przymuszający ma rzeczywistą siłę dolegliwego oddziaływania (wyrok NSA z 20 maja 2016 r., II OSK 591/14). W tej sytuacji trudno zarzucić Sądowi I instancji, że zaakceptował działanie organów egzekucyjnych. Nie naruszyły one bowiem art. 7 k.p.a., który przecież nakłada na organy nie tylko obowiązek dbania o słuszny interes stron, ale też w równym stopniu o interes społeczny, a także obliguje organy do stania na straży praworządności. W niniejszej sprawie organy uczyniły zadość stawianym w art. 7 k.p.a. wymogom. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.