II GSK 1479/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant asystent sędziego Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw rozpatrywania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu komorniczego powołanej zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości nr 1/14/DZP z dnia 16 stycznia 2014 r. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2989/14 w sprawie ze skargi T. B. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw rozpatrywania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu komorniczego powołanej zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości nr 1/14/DZP z dnia 16 stycznia 2014 r. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu komorniczego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2989/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi T. B. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw rozpatrywania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu komorniczego, powołanej zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości nr 1/14/DZP z dnia 16 stycznia 2014 r., z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu komorniczego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Komisji Egzaminacyjnej do spraw przeprowadzania egzaminów konkursowego i komorniczego obejmującej obszar właściwości Izby Komorniczej w W. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...]; stwierdził, że uchwały nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniach 1 i 2 kwietnia 2014 r. T. B. przystąpił do egzaminu komorniczego na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. Nr 231, poz. 1376 ze zm. – powoływanej dalej jako u.k.s.e.). Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]Komisja Egzaminacyjna do spraw przeprowadzania egzaminów konkursowego i komorniczego obejmującej obszar właściwości Izby Komorniczej w W. (Komisja I stopnia) stwierdziła, że uzyskał on pozytywny wynik z egzaminu komorniczego. Następnie w dniu [...] maja 2014 r. Komisja I stopnia wydała kolejną uchwałę nr [...], którą zmieniła swoją poprzednią uchwałę z dnia [...] kwietnia 2014 r. i stwierdziła, że zdający uzyskał z egzaminu komorniczego wynik negatywny. Jako podstawę prawną organ powołał art. 31h ust. 1 u.k.s.e. oraz art. 110 k.p.a. W uzasadnieniu podniósł, że uchwałę z dnia [...] kwietnia 2014 r. podjęto w oparciu o oczywiście błędny zapis dokonany w zbiorczym arkuszu ocen z egzaminu komorniczego strony sporządzonym po rozkodowaniu prac pisemnych. W arkuszu tym błędnie, niezgodnie ze średnią arytmetyczną ocen cząstkowych ustalaną na podstawie art. 31d ust. 4 u.k.s.e., wpisano średnią ocen cząstkowych i ocenę ostateczną z zadania na drugi dzień, określając ją jako ocenę dostateczną, w sytuacji gdy winna być to ocena niedostateczna. Zdaniem organu, ta oczywista omyłka podlegać musiała korekcie i w związku z tym na podstawie art. 110 k.p.a., ustalono, że strona otrzymała z zadania na pierwszy dzień egzaminu ocenę dostateczną a z zadania na drugi dzień egzaminu ocenę niedostateczną. W konsekwencji komisja egzaminacyjna I stopnia ustaliła, że T. B. uzyskał negatywny wynik z egzaminu. W odwołaniu od powyższej uchwały T. B. podniósł, że w niniejszej sprawie doszło do dokonania, z naruszeniem prawa, zmiany uchwały nr [...], bowiem została ona ogłoszona na stronie internetowej Izby Komorniczej w W., wywieszona w biurze Izby Komorniczej w W. i osobiście zakomunikowana skarżącemu w dniu 29 kwietnia 2014 r. przez przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej. Z tych przyczyn należy przyjąć, że stała się dla Komisji Egzaminacyjnej wiążąca, a jej zmiana jest niedopuszczalna. Komisja Egzaminacyjna II stopnia uchwałą z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymała w mocy uchwałę z dnia [...] maja 2014 r. Organ odwoławczy podniósł, że dopóki decyzja nie została zakomunikowana skarżącemu w sposób przewidziany prawem, jest aktem niewywierającym skutków prawnych. Decyzja taka może zostać wyeliminowana z obrotu lub zmieniona. W ocenie organu, wcześniejsze ogłoszenie uchwały nr [...] nie pociągnęło za sobą skutków w postaci uzyskania przez stronę jakichkolwiek uprawnień. Nie było to ogłoszenie odbywające się w rygorach obowiązującej procedury, miało jedynie charakter pomocniczy i zostało dokonane pozaprocesowo, tylko w celach informacyjnych. Na powyższą uchwałę T. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniósł, że uchwałę z dnia [...] kwietnia 2014 r. doręczono mu "do zapoznania się" w dniu 29 kwietnia 2014 r. w biurze Izby Komorniczej w W. Podkreślił, że stawił się tam w związku z oddelegowaniem przez pracodawcę w celu jej odebrania, a doręczenie mu uchwały osobiście w biurze Izby Komorniczej w W., a nie za pośrednictwem poczty, było uprzednio uzgodnione telefonicznie. Skarżący wyjaśnił, że po okazaniu mu uchwały nr [...] nie przyjęto od niego potwierdzenia jej odbioru, uniemożliwiając zarazem odebranie jej w tym terminie. W zamian skarżący uzyskał oświadczenie, że uchwała ta zostanie zmieniona. Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że Komisja I stopnia w dniu [...] kwietnia 2014 r. wydała rozstrzygnięcie na podstawie art. 31h ust. 1 u.k.s.e., ustalając wynik skarżącego z egzaminu komorniczego. Przepisy prawa materialnego, w tym przypadku ustawy o komornikach sądowych i egzekucji nie wprowadzają przy tym możliwości dokonania weryfikacji rozstrzygnięcia przez organ. Z kolei przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują szereg przypadków, w których dopuszczalne jest zweryfikowanie decyzji, jednak organ I instancji w niniejszej sprawie nie działał w żadnym z uregulowanych w k.p.a. trybów. W konsekwencji organ, podejmując w dniu [...] maja 2014 r. uchwałę zmieniającą swą poprzednią uchwałę z dnia [...] kwietnia 2014 r. działał bez podstawy prawnej. W ocenie Sądu I instancji, podstawy prawnej do dokonania zmiany uchwały nie mógł stanowić art. 110 k.p.a. Decyzja istnieje bowiem w sensie prawnym od dnia jej podpisania przez upoważnioną osobę i tylko istniejąca decyzja może być skutecznie doręczona. Oznacza to, że wszystkie skutki doręczenia lub ogłoszenia mogą dotyczyć tylko decyzji uprzednio istniejącej, tj. takiej, która nie tylko została sporządzona, lecz także podpisana. Datą wydania decyzji pisemnej nie jest data jej doręczenia stronie. Sąd I instancji powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionujące możliwość zmiany decyzji na etapie od dnia jej wydania do dnia jej doręczenia. Komisja Egzaminacyjna II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw rozpatrywania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu komorniczego, powołana zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości nr 1/14/DZP z dnia 16 stycznia 2014 r., złożyła od wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2989/14 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w świetle art. 110 k.p.a. organ administracyjny jest związany treścią decyzji od chwili podpisania projektu decyzji, nie zaś od chwili doręczenia decyzji stronie, 2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że uchwała Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] maja 2014 r. oraz uchwała z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] zostały wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., podczas gdy podstawę prawną wyeliminowanych z obiegu prawnego przez Sąd I instancji uchwał stanowiły odpowiednio przepisy art. 31h ust. 1 u.k.s.e. oraz art. 31h ust. 16 u.k.s.e., a w konsekwencji powyższych uchybień nietrafne stwierdzenie nieważności uchwał Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] maja 2014 r. i Komisji II stopnia z dnia [...] lipca 2014 r.; 3) z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów, organ zarzucił naruszenie art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na odstąpieniu od dokonania sądowoadministracyjnej kontroli uchwały Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że brak jest podstaw dla poczynionego przez Sąd I instancji założenia, iż w chwili "wydania decyzji", a jeszcze przed jej doręczeniem bądź ogłoszeniem, następuje rozstrzygnięcie (załatwienie) sprawy administracyjnej, a przez to, iż to od tego momentu organ administracji publicznej związany zostaje treścią decyzji, w sposób uniemożliwiający jej zmianę. Zdaniem organu, dopiero w chwili nadania decyzji waloru zewnętrzności, poprzez jej doręczenie lub ogłoszenie stronie postępowania, decyzja powstaje jako zewnętrzny akt administracyjny, stanowiąc właściwą prawną formę działania administracji, a w konsekwencji - zgodnie z art. 110 k.p.a. - od tego momentu wiąże zarówno organ, jak i stronę. Dopiero wprowadzenie decyzji do obiegu prawnego poprzez jej doręczenie lub ogłoszenie powoduje, że wzruszenie decyzji dopuszczalne jest w granicach wyznaczonych stosownymi przepisami k.p.a. Organ powołał się na stanowisko doktryny oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym dopóki w sprawie nie nastąpiło skuteczne doręczenie bądź ogłoszenie decyzji, organ może zmienić jej treść w sposób dowolny, chociażby decyzja została już sporządzona oraz podpisana, albowiem akt administracyjny jest oświadczeniem woli, które jako takie co do zasady może podlegać zmianom. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wyrok Sądu I instancji pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 110 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z powyższego przepisu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynika uprawnienie organu do dokonania zmiany decyzji, o ile nie została ona jeszcze doręczona lub ogłoszona stronie. W tym zakresie nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji kwestionującym możliwość zmiany decyzji pomiędzy jej wydaniem a doręczeniem. Organ jest związany decyzją dopiero od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia stronie. Oznacza to, że przed tym dniem, nie będąc związany decyzją, może dokonać jej zmiany. Taki pogląd został wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r. sygn. akt FPS 10/00, w której Sąd stwierdził, że dopóki decyzja nie zostanie zakomunikowana stronie, jest aktem nie wywierającym skutków prawnych. Uzewnętrznienie decyzji stwarza wobec strony nową sytuację procesową. Dopiero od tego momentu uzewnętrznienia woli organu decyzja uzyskuje przymiot rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty i wymaga stabilizacji, m.in. ze względu na ochronę zaufania strony do władzy publicznej, od której wymaga się przewidywalnego działania. W rozpoznawanej sprawie zachodziły jednak przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały (decyzji) oraz utrzymanej nią w mocy uchwały z dnia [...] maja 2014 r. Wbrew bowiem stwierdzeniom organu w istocie doszło do zapoznania strony z uchwałą z dnia [...] kwietnia 2014 r., co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywołuje skutki, jakie art. 110 k.p.a. wiąże z doręczeniem lub ogłoszeniem decyzji. Należy podkreślić, że celem art. 110 k.p.a. jest utrwalenie stanowiska organu wyrażonego w decyzji administracyjnej, której treść doszła do wiadomości jej adresata. Przepis ten nawiązuje więc do art. 61 § 1 k.c. W sprawie nie jest sporne, że treść uchwały z dnia [...] kwietnia 2014 r. zawierającej rozstrzygnięcie o wynikach egzaminu komorniczego, pozytywne dla T. B. została mu osobiście, ustnie zakomunikowana. Organ nie podważył też informacji, że uchwała została ogłoszona na stronie internetowej Izby Komorniczej w W. oraz wywieszona w biurze tej Izby. Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie skarżący został poinformowany o treści uchwały podjętej w dniu [...] kwietnia 2014 r. Innymi słowy, zawarte w tej uchwale władcze rozstrzygnięcie - oświadczenie woli organu o uzyskaniu przez zdającego pozytywnego wyniku egzaminu dotarło do adresata. Powyższy fakt, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powoduje związanie organu treścią uchwały na podstawie art. 110 k.p.a. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 268/07 (publ. LEX nr 341015), można mówić o swego rodzaju semiimperatywnym charakterze przepisów dotyczących zasad doręczania decyzji stronie. Innymi słowy, każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia pisemnej decyzji stronie powinna być oceniana przez sąd indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki postępowania, okoliczności sprawy, oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji. Można dodać, że dyrektywą tej oceny powinno być zapewnienie skutecznego dotarcia treści decyzji do jej adresata. A zatem w świetle art. 110 k.p.a. można uznać za równorzędne w skutkach z doręczeniem decyzji jej ogłoszenie (np. przez odczytanie decyzji stronie) w sytuacji, gdy to ogłoszenie nastąpiło niejako obok wymaganego doręczenia polegającego na przekazaniu decyzji w formie pisemnej. Takie ogłoszenie spowodowało jednak nie budzące wątpliwości zaznajomienie strony z treścią decyzji, która została wydana na piśmie. Teza ta znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2734/14. Sąd przyjął tam, że publikacja decyzji w sposób, który pozwala na zapoznanie się z nią stronom postępowania stanowi uzewnętrznienie decyzji w stosunku do stron i oznacza wprowadzenie decyzji do obrotu, w konsekwencji pociąga za sobą skutek związania organu wydanym aktem (art. 110 k.p.a.). Od chwili publikacji decyzja wchodzi zatem do porządku prawnego. Należy dodać, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znają pojęcia doręczenia albo ogłoszenia decyzji jedynie w celach informacyjnych, niewywołującego skutków prawnych, innych niż określone w art. 110 k.p.a. Zaprezentowana wykładnia art. 110 k.p.a. służy niewątpliwie ochronie istotnych interesów strony, wobec której organ prowadzący postępowanie powinien zachowywać się racjonalnie i przewidywalnie co do sposobu załatwienia sprawy. Tych oczywistych wymagań procedury administracyjnej wynikających z konstytucyjnej zasady państwa prawnego i zasady praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) i skonkretyzowanych w art. 6 i 8 k.p.a. nie spełnia postępowanie organu, który w składzie kilkuosobowym podejmuje uchwałę (decyzję) na piśmie, ogłasza ją stronom, a następnie, przed jej doręczeniem, zmienia zasadniczo zawarte w niej rozstrzygnięcie. Organ ma oczywiście prawo do błędu, ale taki błąd powinien być usunięty jedynie w sposób przewidziany procedurą administracyjną. W rozpatrywanej sprawie z takiej możliwości nie skorzystano. W związku z tym należy przyjąć, że w dniu 29 kwietnia 2014 r. doszło do zapoznania strony z treścią uchwały z dnia [...] kwietnia 2014 r. przez jej ogłoszenie. W konsekwencji organ nie mógł, powołując się na art. 110 k.p.a., dokonać zmiany tej uchwały w taki sposób, jak to uczynił. Prowadzi to do wniosku, że uchwała z dnia [...] maja 2014 r. oraz utrzymująca ją w mocy uchwała z dnia [...] lipca 2014 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 110 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty skargi kasacyjnej jako niezasadne i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił tę skargę.