I OSK 835/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant: st. inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowej Rady Adwokackiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 176/14 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 176/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką [...] do załatwienia wniosku Fundacji [...] z dnia 31 lipca 2014 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdził że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 31 lipca 2014 roku Fundacja [...] zwróciła się do Okręgowej Rady Adwokackiej [...] (dalej zwaną ORA) o udostępnienie informacji publicznej – w formie kserokopii lub skanów w formacie pdf – uzasadnienia wszystkich dostatecznych ocen cząstkowych egzaminu adwokackiego z zakresu prawa gospodarczego, sporządzonych przez właściwych egzaminatorów w związku z przeprowadzonym egzaminem adwokackim w roku 2014. Mimo upływu terminu udostępnienia informacji publicznej, organ nie podjął żadnych czynności. W związku z powyższym Fundacja [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność ORA. Zdaniem skarżącej, pisemne uzasadnienie oceny cząstkowej wystawionej przez egzaminatora stanowi załącznik do protokołu z przebiegu egzaminu. Dokumentację związaną z przebiegiem egzaminu, po jego zakończeniu, przewodniczący komisji egzaminacyjnej przekazuje właściwej okręgowej radzie adwokackiej. Na tej podstawie strona stwierdziła, że organ jest w posiadaniu wnioskowanych do udostępnienia danych, a ich treść stanowi informację publiczną. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka [...] wniosła o jej oddalenie wskazując, że nie jest dysponentem żądanej informacji publicznej. Wnioskowana informacja nie została przez organ wytworzona, jak również nie została wytworzona na jego zlecenie, zatem organowi nie przysługuje prawo dysponowania nią. ORA jedynie przechowuje informacje wytworzone przez inny organ – komisję egzaminacyjną. Egzamin adwokacki został przeprowadzony przez komisję powołaną zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości, a ORA w tym procesie pełniła jedynie funkcje administracyjne i techniczne polegające na obsłudze działalności państwowej komisji egzaminacyjnej. Przechowywanie dokumentacji komisji egzaminacyjnej nie jest zadaniem zleconym w ramach administracji rządowej i adekwatnie ustawa nie przyznaje organowi prawa do jakiegokolwiek wynagrodzenia z tego tytułu. W uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę Sąd w pierwszej kolejności przytoczył definicję pojęcia - informacja publiczna, zawartą w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm., dalej zwanej u.d.i.p.), zgodnie z którą stanowi ją każda informacja o sprawach publicznych. Definicja doprecyzowana została w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Sąd zwrócił uwagę na ukształtowane przez doktrynę oraz orzecznictwo szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna", za którą uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Zdaniem Sądu, podzielającego w tym zakresie stanowisko NSA, informacją publiczną jest treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z tymi organami, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tych organów. Jest to zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organy i podmioty wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji powierzonych prawem zadań, nawet jeśli dokumenty te nie pochodzą od organów władzy publicznej. Następnie, mając na uwadze przedmiot wniosku skarżącej o udzielenie informacji publicznej, Sąd dokonał analizy przepisów ustawy z dnia 26 maja 1982 roku – Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 635 ze zm.) regulujących postępowanie w sprawie egzaminu adwokackiego. W ocenie Sądu komisja ustanowiona do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego jest – powołanym przez Ministra Sprawiedliwości – organem władzy publicznej, zatem treść dokumentów przez nią wytworzonych, w postaci ocen cząstkowych wstawianych w związku z egzaminem adwokackim z określonej dziedziny prawa, stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na podstawie przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4c u.d.i.p., jako treść oceny dokonywanej przez organ władzy publicznej. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska organu uznającego brak obowiązku Okręgowej Rady Adwokackiej do udzielenia żądanej informacji i wskazującego komisję egzaminacyjną, bądź Ministra Sprawiedliwości, jako podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej w zakresie wnioskowanym przez skarżącą. Wskazując na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zgodnie z którym, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (...)", Sąd stwierdził, że adwokatura – jako zorganizowany na zasadach samorządu zawodowego ogół adwokatów i aplikantów adwokackich – powołana do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa (art. 1 ust. 1 i 2 i art. 2 Prawa o adwokaturze), niewątpliwie wypełnia dyspozycję powyższego przepisu, zarówno w zakresie "podmiotu reprezentującego inne osoby", jak i "wykonywania zadań publicznych". Sąd zauważył, że okręgowa rada adwokacka obciążona została określonymi zadaniami związanymi z przeprowadzeniem egzaminu adwokackiego, a jednym z nich jest przyjęcie od przewodniczącego komisji egzaminacyjnej – po zakończeniu egzaminu – dokumentacji związanej z jego przeprowadzeniem (art. 78g ust. 2 Prawa o adwokaturze). Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, okręgowa rada adwokacka – od momentu protokolarnego przekazania – jest w posiadaniu dokumentacji wytworzonej w związku z przeprowadzeniem egzaminu adwokackiego, a więc informacji publicznej. Mając na uwadze art. 4 ust. 3 u.d.i.p., w którym zobowiązano do udostępnienia informacji publicznej podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji, a więc dysponujące taką informacją, Sąd uznał że organ izby adwokackiej, o ile jest dysponentem informacji publicznych, niewątpliwie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Ponieważ fakt posiadania przez organ żądanej przez stronę skarżącą informacji publicznej nie był w realiach niniejszej sprawy dyskusyjny, dlatego Sąd opowiedział się za istnieniem po stronie Okręgowej Rady Adwokackiej obowiązku udzielenia informacji publicznej w zakresie ocen z poszczególnych dziedzin prawa (ocen cząstkowych), sformułowanych wobec osób egzaminowanych podczas przeprowadzenia konkretnego egzaminu adwokackiego. Sąd podkreślił, że kluczowe znaczenie ma okoliczność legalnego posiadania (dysponowania) przez organ izby adwokackiej informacji publicznej, nie zaś to kto ową informację wytworzył. Za niemożliwe do zaakceptowania uznał Sąd stanowisko uznające wyłącznie komisję powołaną do przeprowadzenia konkretnego egzaminu adwokackiego za jedynego dysponenta dokumentacji wytworzonej podczas przeprowadzenia egzaminu i jedyny podmiot zobowiązany do udostępnienia tej dokumentacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po zakończeniu procedury egzaminacyjnej komisja egzaminacyjna ulega rozwiązaniu, przestaje funkcjonować, bowiem zrealizowała zadanie, do którego została powołana i przekazuje wytworzoną dokumentację do właściwej okręgowej rady adwokackiej. Komisja nie jest zatem w posiadaniu wnioskowanej do udostępnienia informacji i nie może jej udostępnić. Niezałatwienie wniosku w prawem przewidziany sposób, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), zdaniem Sądu, stanowiło o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, uzasadniając uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Na powyższy wyrok Okręgowa Rada Adwokacka [...] złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W skarze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 134 § 1 p.p.s.a. w wyniku uchylenia się od rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy, a w szczególności przypisania Okręgowej Radzie Adwokackiej przymiotu dysponenta wyłącznie w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., w oderwaniu od faktu, że skarga dotyczyła informacji publicznych, których Okręgowa Rada Adwokacka nie jest dysponentem, bowiem informacje nie zostały przez nią wytworzone, ani nie wytworzono ich na jej zlecenia, nie przysługuje jej również prawo do dysponowania dokumentami zawierającymi informacje, nadto nie dotyczą one działalności jakiegokolwiek organu samorządu adwokackiego. Sąd pominął, że Rada jedynie przechowuje cudze dokumenty zawierające m.in. informacje wytworzone przez podmiot trzeci, a ich przechowywanie nie należy ani do zakresu zadań zleconych, ani nie stanowi wykonywania zadań publicznych, informacja objęta niniejszą sprawą nie mieści się w żadnym zakresie w granicach działania jakiegokolwiek organu samorządu zawodowego. W tym rozumieniu przy prawidłowym orzekaniu zgodnym z normą art. 134 p.p.s.a. Sąd mógł jedynie wywodzić, że Rada jest jedynie uprawniona do udzielenia informacji, że takie dokumenty przechowuje i wskazać ich dysponenta; 2. przepisów prawa materialnego w drodze ich błędnego zastosowania tj. art. 78 ust. 1, 4, 12, 13 i art. 78 g ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze w związku z § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2013 roku w sprawie przeprowadzania egzaminu adwokackiego poprzez uznanie, że Okręgowa Rada Adwokacka [...] jest podmiotem legitymowanym do uczestnictwa w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji, gdy egzamin adwokacki przeprowadzany jest przez komisje egzaminacyjne powołane zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości, a Okręgowa Rada Adwokacka pełni jedynie funkcje administracyjne i techniczne obsługi działalności państwowej komisji egzaminacyjnej. Ze środków przekazanych na powyższe zadanie zlecone, właściwe rady pokrywają opisane powyżej koszty przeprowadzenia egzaminu adwokackiego oraz wydatki związane z działalnością komisji egzaminacyjnej. Tylko w tym znaczeniu i zakresie określonym w art. 78 ust. 12 jest to zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, i w aspekcie art. 78 ust 13 tylko na to zadanie Rada otrzymuje środki. Wykładnia tego przepisu nie może pomijać faktu, że ORA jedynie zapewnia obsługę administracyjną i techniczną, natomiast nie wykonuje jej sama. Te czynności wykonują wydelegowani pracownicy, którzy ani nie są członkami okręgowej rady, ani nawet Izby adwokackiej. Wprawdzie art. 78 g ust. 2 wprowadza zapis o obowiązku zapewnienia przechowywania dokumentacji związanej z przeprowadzeniem egzaminu adwokackiego i mówi o tym § 16 pkt 3 cyt. rozporządzenia, ale żaden przepis nie stanowi o tym aby przechowywanie było zadaniem zleconym w ramach administracji rządowej i adekwatnie ustawa nie przyznaje Radzie prawa do jakiegokolwiek wynagrodzenia z tego tytułu. Żaden przepis nie stanowi także, aby przechowywanie tej dokumentacji stanowiło wykonywanie zadań publicznych przez organ samorządu. ORA nie jest także posiadaczem danych obejmujących informację publiczną, albowiem przechowywanie jest wykonywane w cudzym imieniu i na cudzą rzecz, a w konsekwencji ORA nie jest ani dysponentem ani posiadaczem samoistnym danych, ergo nie jest uprawniona do dysponowania tymi danymi, bez akceptacji dysponenta którego dokumenty ORA usługowo, ale bezpłatnie ergo poza zakresem zadań zleconych przechowuje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to zatem konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia i w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa i stwierdza, że skarga analizowana pod tym kątem, posiada usprawiedliwione podstawy. Na samym wstępie rozważań zgodzić się należy ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, że zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie ugruntował się pogląd, iż informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do szeroko rozumianych władz publicznych oraz odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Są nią również treści dokumentów, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą od niego. Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy podkreślić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp do informacji publicznej, a nie dostęp do wszystkich informacji. Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce. Należało zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy żądanie uzasadnień ocen cząstkowych egzaminu adwokackiego z zakresu prawa gospodarczego, w związku z egzaminem adwokackim przeprowadzonym w 2014 r., mieści się w definicji pojęcia informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Analizując zagadnienie charakteru prawnego informacji dotyczącej uzasadnień ocen cząstkowych egzaminu adwokackiego, należało mieć na uwadze sytuację prawną osób biorących udział w takim egzaminie. Szczegółowe zasady odbywania aplikacji adwokackiej oraz przeprowadzania egzaminów adwokackich regulują przepisy działu VII ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (DZ.U. 2015 poz. 615). Stosownie do treści art. 77b tej ustawy do egzaminu adwokackiego może przystąpić osoba, która odbyła aplikację adwokacką i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 66 ust. 2. W myśl art. 65 pkt 4 ustawy na listę adwokatów może być wpisany ten kto odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikację adwokacką i złożył egzamin adwokacki, z zastrzeżeniem art. 66 ust. 1 i 2. Z powyższych regulacji wynika, że osoba biorąca udział w egzaminie adwokackim nie wykonuje jeszcze zawodu zaufania publicznego jakim jest zawód adwokata. Prowadzi to do wniosku, że decyzja takiej osoby o udziale w egzaminie ma charakter decyzji prywatnej, albowiem jest to działanie mające na celu dopiero uzyskanie uprawnień adwokata, a wyniki egzaminu dotyczące takiej osoby odnoszą się do jej sfery prywatnej, a nie uprawnień zawodowych. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której wszelkie działania osób mogących w przyszłości uzyskać statusu osoby zaufania publicznego stanowiłyby informacje publiczne. Przyjdzie stwierdzić, że praca egzaminacyjna kandydatów na adwokatów jest dokumentem prywatnym, gdyż obrazuje zakres zdobytej przez niego wiedzy prawniczej oraz umiejętności jej stosowania w praktyce. Przepis z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Stosownie do treści art. 245 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.), dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie i tym różni się od dokumentu urzędowego, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania; dokument prywatny niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). W kontekście przytoczonych przepisów, informacja dotycząca ocen i ich uzasadnień z egzaminu adwokackiego nie mieści się w definicji pojęcia informacji publicznej, o której mowa w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Pomimo tego, że uzasadnienie ocen jest już dokumentem wytworzonym przez poszczególnych członków komisji egzaminacyjnej, a nie przez osobę zdającą egzamin to nie można przyjąć że jest to informacja publiczna. Uzasadnienie ocen nie dotyczy bowiem komisji ale sfery prywatnej osoby zdającej egzamin. W ocenie Sądu dokumentacja wytworzona przez komisję egzaminacyjną dotycząca przebiegu egzaminu konkretnej osoby i jego wyników nie może stanowić informacji publicznej. Informację publiczną może natomiast stanowić ogólna informacja w zakresie liczby osób zdających egzamin i wystawionych ocen przez komisję - taka informacja dotyczy bowiem efektu pracy komisji. Skoro zatem wnioskowana przez skarżącą informacja nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie posiada przymiotu informacji publicznej, to w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jej udostępnienia, a więc do dokonania czynności materialno - technicznej, ani też do odmowy udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. W okolicznościach sprawy, pomimo błędnego stanowiska zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej co do charakteru prawnego wnioskowanej informacji, zarzuty skargi kasacyjnej w części okazały się zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, dlatego na podstawie art. 188 p.p.s.a. skarga wniesiona przez Fundację [...] na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej [...] w udostępnieniu informacji publicznej, jako bezzasadna, została oddalona. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.