II SAB/Wa 668/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Ewa Marcinkowska, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. o udzielenie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej jako Stowarzyszenie) wystąpiło do Ministra Administracji i Cyfryzacji z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci księgi wejść / wyjść gości (rejestru wejść / wyjść) do Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organ skierował do wnioskodawcy pismo z dnia [...] sierpnia 2014 r. w którym poinformował, iż rejestr wejść i wyjść prowadzony przez stanowisko recepcyjne Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji nie stanowi dokumentu urzędowego, tym samym nie stanowi informacji publicznej. Ministerstwo nie ma obowiązku prowadzenia przedmiotowego rejestru. Prowadzona ewidencja służy zapewnieniu bezpieczeństwa. Dane w rejestrze gromadzone są zgodnie z wymogami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. 1997r., Nr 133, poz. 883 ze zm.) dla prawnie usprawiedliwionych celów, a ich przetwarzanie nie narusza praw i wolności podmiotów których dotyczą. W związku z tym nie można przyjąć, iż rejestr wejść i wyjść gości Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, który nie zawiera danych o sprawach publicznych oraz nie jest zatwierdzany przez funkcjonariusza publicznego stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stowarzyszenie w dniu [...] września 2014 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 24 lipca 2014 r. Zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), art. 1 ust. 1, art. 2, art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r,. poz. 782) przez nieudzielenie informacji publicznej, Stowarzyszenie wiosło o zobowiązanie przez Sąd Ministra Administracji i Cyfryzacji do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz zasądzenie na rzecz strony Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie, odwołując się do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz sądów krajowych stwierdziło, iż przedmiotem wniosku skierowanego do Ministra Administracji i Cyfryzacji jest informacja publiczna. Rejestry wejść i wyjść prowadzone przez Ministerstwa stanowią w wielu przypadkach istotne źródło informacji. Poprzez zapoznanie się z informacjami, kto pojawił się w siedzibie Ministerstwa, z łatwością można ustalić fakty dotyczące potencjalnych kontaktów nawiązywanych między gościem, a pracownikiem, co ma znaczenie w przypadku oceny procesu legislacyjnego. Ponadto, taka informacja w przypadku toczącego się postępowania karnego może posiadać walor rzeczowego źródła dowodowego. Aktualnym przykładem jest rejestr prowadzony przez Ministerstwo Skarbu, który został zniszczony, a zawierał dane mające znaczenie dla sprawy. O tym, że informacje znajdujące się w rejestrach wejść i wyjść są ważne, świadczy również odpowiedź Ministra Zdrowia, który bez zastrzeżeń udostępnił dane informacje w sierpniu 2014 r. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu pisma procesowego organ podniósł, iż udzielił Stowarzyszeniu odpowiedzi pismem wyjaśniając, iż informacje o które strona skarżąca się zwróciła nie stanowią informacji publicznej. Wniosek Stowarzyszenia został zatem załatwiony, a tym samym organ nie pozostaje w bezczynności. Odnosząc się do zarzutów skargi Minister wskazał, iż Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji nie ma obowiązku prowadzenia "rejestru wejść i wyjść". W Ministerstwie nie ma wewnętrznej regulacji, która dotyczyłaby kwestii rejestrowania osób odwiedzających budynek Ministerstwa oraz zasad takiej rejestracji. Fakt wejścia danej osoby do budynku Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji odnotowywany jest przez pracowników Ministerstwa zatrudnionych na recepcji, w roboczym dokumencie elektronicznym, w którym co do zasady wpisywane powinno być imię i nazwisko osoby wchodzącej, numer jej dokumentu, godzina przyjścia oraz departament lub pracownik Ministerstwa, do którego udaje się dana osoba. Nie jest natomiast zapisywana godzina wyjścia. Powyższe adnotacje mają charakter wyłącznie organizacyjny i porządkowy oraz ujmowane są w sposób skrótowy, co potwierdza wewnętrzny i roboczy charakter powyższego dokumentu. Dokument ten nie stanowi zatem rejestru w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie ma waloru oficjalności, niezbędnego dla uznania, że stanowi on informację publiczną (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r. o sygn. I OSK 2320/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 452/13). Trudno zatem uznać, aby informacje zawarte w tym nieoficjalnym, roboczym i wewnętrznym wykazie służyły realizacji zadań publicznych i przesądzały o kierunkach działania organu. Z uwagi na powyższe organ uznał, że robocze zapiski odnośnie osób wchodzących do budynku Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji nie stanowią informacji publicznej. Nadto, w przypadku osób wchodzących do budynku Ministerstwa nie jest odnotowywana godzina ich wyjścia, a zatem nie byłoby możliwe udostępnienie Stowarzyszeniu, zgodnie z wnioskiem, "rejestru wyjść". Natomiast odnośnie "rejestru wejść" organ podkreślił, iż opisany wyżej dokument elektroniczny zawiera głównie dane osobowe, które i tak nie podlegałyby udostępnieniu, nawet w przypadku uznania, że informacje wskazane w przedmiotowym wniosku stanowią informację publiczną. WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 14 maja 2014 r. o sygn. II SA/Ol 204/13 stwierdził, bowiem iż przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, w sytuacji, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, są lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co do zasady więc pierwszeństwo w ochronie mają dane osobowe, a tym samym wykonanie obowiązku informacyjnego nie stanowi przesłanki legalizującej ich udostępnienie (tak też WSA w Gliwicach wyrok z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. IV SAB/GI 69/11). Zatem, wobec udzielenia przez organ administracji publicznej odpowiedzi na ww. wniosek Stowarzyszenia w dniu [...] sierpnia 2014 r., organ nie pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o dostęp do informacji publicznej, co skutkuje bezprzedmiotowością postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Kontrola przez sąd administracyjny skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy żądana informacja jest informacją w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), oraz czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu tej ustawy. Innymi słowy, konieczne jest ustalenie, czy spełniony jest zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak stanowi przepis art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ta ogólna i nieprecyzyjna definicja została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 tej ustawy poprzez przykładowe, w formie katalogu otwartego, wyliczenie informacji posiadających przymiot informacji publicznych. W świetle orzecznictwa informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej "udip" jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytwarzana lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02, publik. - Lex Polonica nr 361165). Wskazać trzeba przy tym, że musi ona dotyczyć sfery istniejących już faktów i danych. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Takie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", uwzględniające treść art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), uzyskało również akceptację doktryny (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28; M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, C. H. Beck 2010, s. 22). Za szerokim rozumieniem omawianego pojęcia opowiada się również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn.. P 25/12 (OTK-A 2013/8/122, Dz. U. 2013/1435) stwierdził, że "... w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Polega ono na ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 udip, lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszące się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących". Krąg podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiącym, że są nimi władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...), będące w posiadaniu takich informacji, co wynika z kolei z ust. 3 powołanego przepisu. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, obowiązane do udostepnienia informacji są przede wszystkim organy władzy publicznej. Takim organem władzy publicznej jest niewątpliwie adresat wniosku o udostepnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie, czyli Minister [...]. Z treści art. 147 ust. 1 Konstytucji RP wynika bowiem, że wchodzi on w skład Rady Ministrów, która sprawuje władzę wykonawczą w państwie, zaś z art. 149 ust. 1, że kieruje określonym działem administracji rządowej. Oceniając natomiast wniosek skarżącego Stowarzyszenia pod względem przedmiotowym, Sąd doszedł do przekonania, że żądanie udostępnienia elektronicznej księgi wejść do budynku Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji (albowiem w takiej formie dokonywana jest rejestracja), nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotowy nośnik nie zawiera informacji o sprawach publicznych, jako że przedstawia informację o personaliach osób spoza aparatu administracji publicznej, sporządzaną dla potrzeb organizacyjnych, zachowania bezpieczeństwa w budynku Ministerstwa. Jest to nośnik informacji o charakterze wewnętrznych, czysto technicznym, pomocniczo służącym do zarządzania budynkiem. Przy czym gromadzenie i posiadanie tego typu informacji nie jest wymagane przepisami prawa. Nie jest dokonywane w związku w ustawową działalnością organu, a tylko wspomaga pracę recepcji, działu organizacyjnego w sferze porządku i bezpieczeństwa w budynku Ministerstwa. Nie odnosi się zatem do obszaru jakiejkolwiek działalności organu, o której mowa w art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym nie zawiera komunikatu o sprawach publicznych. Z tego względu nie podlega on udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy tez wynika z przeświadczenia, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub Centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta informacji publicznej obowiązku nadawania tej czynności szczególnej formy prawnej. Informacja udzielana jest w formie czynności materialno-technicznej, co potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z 10 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 50/06, publik. - Lex Polonica nr 2144861). W przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub gdy organ jej nie posiada, bądź gdy istnieje do niej inny tryb dostępu, adresat wniosku kieruje do wnioskodawcy pismo informacyjne o stosownej treści (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2010 r., I OSK 1557/09, Lex Polonica 2372310). W doktrynie przyjmuje się, że powołana ustawa wyodrębnia następujące formy działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej: 1) zawiadomienie o braku zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej z powodu zamieszczenia jej w BIP, 2) zawiadomienie o braku możliwości niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej, 3) powiadomienia określone w art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy, przybierające postać pism skierowanych do wnioskodawcy, 4) udostępnienie informacji publicznej, 5) decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji (zob. G. Sibiga, Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną na żądanie indywidualne, PPP 2007, nr 3, s. 18). Forma przewidziana w pkt 1 odnosi się aktualnie również do sytuacji udostępnienia żądanej informacji w centralnym repozytorium). W rozpoznawanej sprawie, w odniesieniu do żądania udostępnienia "księgi wejść" do budynku Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji za wskazany okres, organ prawidłowo przyjął, że nie dotyczy ono informacji publicznej, o czym poinformował Stowarzyszenie w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nadto organ nie rejestruje godzin wyjść osób z budynku Ministerstwa. Zatem takowej informacji nie posiada. W świetle powyższego należało stwierdzić, że zarzut bezczynności organu jest nieuzasadniony i skargę oddalić. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.