II OSK 1393/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1380/14 w sprawie ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1380/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Spółka z o. o. Sp. k. w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], znak: [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art.34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę [...] Sp. komandytowa, dla zamierzenia budowlanego: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemnym garażem obejmującym również stację transformatorową, i usługami w parterze oraz z wewnętrznymi instalacjami; wodno-kanalizacyjnymi, centralnego ogrzewania, wentylacji mechanicznej i elektrycznymi wraz z przebudową odcinka istniejącego kabla energetycznego kolidującego z projektowanym garażem podziemnym oraz rozbiórką istniejącej, kolidującej stacji transformatorowej, na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...], obr. [...], przy ul. [...] w K.. Organ pierwszej instancji wskazał, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] października 2008 r. znak: [...], przeniesionej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r., znak: [...]. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska. Projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Projekt budowlany został wykonany przez osobę uprawnioną, jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projektant, do projektu budowlanego dołączył oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Wojewoda Małopolski - po rozpatrzeniu odwołania K. R., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika - decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że po wydaniu skarżonej decyzji, lecz przed uzyskaniem przez nią cechy ostateczności, tj. w dniu 22 maja 2014 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. (Dz. Urz. Województwa [...] z 2014 r., poz. 2559), który obowiązuje na obszarze, w którym znajdują się działki objęte planowaną inwestycją. Organy administracji mają obowiązek uwzględniać zmiany stanu prawnego zaistniałe w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie działki budowlanej objętej inwestycją. Organ dalej wskazał, że zgodnie z załącznikiem graficznym do tego planu działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] znajdują się w obrębie jednostki strukturalnej o symbolu U.6 - tereny zabudowy usługowej, a więc przeznaczeniem podstawowym tego obszaru jest zabudowa usługowa. Projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją dotyczy zaś budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze. W ocenie organu odwoławczego wejście w życie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało zmianę stanu prawnego obowiązującego w rejonie planowanej inwestycji. Zatem, organ odwoławczy uznał, że ocena zgodności z prawem danej inwestycji powinna być przedmiotem analizy organu pierwszej instancji. W skardze na powyższą decyzję [...] Spółka z o.o. Sp. k. w K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Strona zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji organu odwoławczego. Według skarżącego organ nie stwierdził w zaskarżonej decyzji, na czym miałoby polegać wydanie badanej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania i jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Zdaniem skarżącego takiego zakresu nie stanowi zagadnienie zgodności badanej decyzji z przepisami prawa, albowiem organ odwoławczy z urzędu powinien znać stan prawny i zestawić z nim badaną decyzję. Skarżący stwierdził, że przedmiotem badania organu odwoławczego powinien być zarówno stan prawny obowiązujący na dzień wydawania decyzji pierwszej instancji, jak i w dacie wydania przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. K. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania podniósł, że - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - ocena zgodności zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu z warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna zostać zbadana przez organy obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a, uznając, że zaskarżona decyzja pozbawiona jest wad prawnych prowadzących do konieczności jej wyeliminowania z porządku prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska. Z przepisu tego wynika, iż w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę zamierzoną na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podstawowym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed datą wydania rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji spowodowało, że nastąpiła zmiana stanu prawnego, którą organ ten ma obowiązek uwzględnić. Istota postępowania odwoławczego polega bowiem na ponownym rozpoznaniu tej samej sprawy, nie zaś wyłącznie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Z uwagi na to, iż ocena zgodności projektowanych rozwiązań budowlanych z punktu widzenia nowego stanu prawnego (ustaleń planu miejscowego) wymaga ich kompleksowej analizy i faktycznie oznacza ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, niedopuszczalne jest, aby miała miejsce po raz pierwszy na etapie postępowania odwoławczego, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Sąd stwierdził, że skoro w dacie orzekania przez organ odwoławczy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] maja 2014 r. był już obowiązującym prawem, to wchodząc w życie zdezaktualizował ustalenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zatem projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją powinien podlegać ocenie z punktu widzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu, którą powinien przeprowadzić organ I instancji. Z tego względu uchylenie przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Sąd ocenił jako prawidłowe i podjęte w granicach zakreślonych art. 138 § 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej [...] Spółka z o.o. Sp. k. w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W oparciu o powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzającej go decyzji Wojewody [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że organ II instancji bezpodstawnie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skarżący wskazał, że organ nie stwierdził w postępowaniu odwoławczym na czym miałoby polegać wydanie badanej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania i jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Zdaniem skarżącego jako konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie może być przyjęte zagadnienie zgodności badanej decyzji z przepisami prawa. Organ odwoławczy z urzędu powinien znać stan prawny i ocenić zgodność badanej decyzji z obowiązującym stanem prawnym. Zatem organ odwoławczy w postępowaniu odwoławczym powinien był stwierdzić zgodność ze stanem prawnym obowiązującym zarówno w okresie wydawania decyzji pierwszej instancji, jak i w okresie rozpatrywania odwołania, czego nie uczynił, a co za tym idzie naruszył przepis art. 138 § 1 k.p.a. Skarżący zwrócił uwagę, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Zatem po zbadaniu prawidłowości wydania decyzji przez organ pierwszej instancji organ odwoławczy powinien wydać rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącego, o ile organ odwoławczy uznałby, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana wadliwie i musi zostać uchylona, a organ odwoławczy musiałby orzekać co do istoty sprawy, istotne byłoby odniesienie się przez organ drugiej instancji w swojej decyzji do stanu prawnego obowiązującego w okresie rozpatrywania odwołania i tym samym uwzględnienie stanu prawnego wynikającego z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inaczej jednak należałoby oceniać zgodność z prawem w sytuacji stwierdzenia przez organ odwoławczy, że kontrolowana decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez naruszenia prawa obowiązującego na dzień jej wydania. W takiej sytuacji organ odwoławczy powinien utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji, ponieważ zagadnienie zgodności z prawem powinien rozważać w stosunku do stanu prawnego obowiązującego w chwili wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Nie jest bowiem zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 138 § 2 k.p.a. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że w okolicznościach tej sprawy doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyby organ II instancji rozpatrzył sprawę merytorycznie. Generalną zasadą jest, że w sytuacji zmiany przepisów prawa po wydaniu decyzji przez organ I instancji, organ odwoławczy winien rozpatrzyć sprawę stosując przepisy nowe (jeśli przepisy przejściowe nie nakazują stosować przepisów dotychczasowych). Niemniej jednak zmiana przepisów prawa w pewnych sytuacjach może powodować, że stosowanie nowych przepisów prawa przez organ odwoławczy oznaczałoby, że sprawa w istocie zostanie rozpatrzona po raz pierwszy w oparciu o nowe przesłanki. Tak też stałoby się w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wprawdzie organ I instancji wydał decyzję, gdy inwestor dysponował ostateczną decyzją ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, to jednak wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje określone skutki prawne. Jak stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane jest skonstruowany w taki sposób, że w pierwszej kolejności organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę bada zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dopiero w przypadku braku miejscowego planu bada zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej: u.p.z.p. ) i stanowi jedno ze źródeł prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P.). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał w uzasadnieniach wyroków, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma pierwszeństwo przed decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W sytuacji, gdy wchodzi w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący obowiązującym prawem miejscowym na danym terenie, organy administracji architektoniczno-budowlanej muszą uwzględnić ustalenia tego planu. Zgodnie z art. 34 ust. 2 u.p.z.p. utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2. W myśl art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę – § 2. Przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. reguluje sytuację, gdy ustalenia uchwalonego planu miejscowego są inne niż określone wcześniej w decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że w sytuacji, gdy ustalenia planu w sposób odmienny od wydanej wcześniej decyzji określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu organ obowiązany będzie uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy mieć na uwadze, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy ma charakter czysto formalny. Pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony. Wygaszanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy decyzje te są sprzeczne z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego, jest zabiegiem porządkującym (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2195/12; z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1207/09; z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2489/13; z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 661/12 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że niemożliwe jest wydanie zgodnego z prawem pozwolenia na budowę bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena taka dokonana po raz pierwszy przez organ odwoławczy oznaczałaby w istocie pozbawienie stron jednej instancji administracyjnej, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 k.p.a. Organ I instancji, badając zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może dojść do wniosku, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie są inne niż ustalenia planu miejscowego. Niemniej jednak to do organu I instancji należy dokonanie tej oceny po raz pierwszy. Jak stanowi art. 138 § 2 k.p.a. - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 k.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" oznacza konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie taka sytuacja zachodzi, aczkolwiek w dacie wydania decyzji przez organ I instancji nie obowiązywał jeszcze plan miejscowy. Wobec powyższego nie można podzielić argumentów skargi kasacyjnej, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy mógłby uchylić decyzję organu I instancji tylko wówczas gdyby stwierdził, że decyzja ta narusza określone przepisy prawa. W okolicznościach tej sprawy konieczne jest dokonanie przez organ I instancji oceny zgodności projektu budowlanego z prawem, w tym obowiązującym na danym terenie prawem miejscowym. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.