II SA/Kr 1380/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Iwona Niżnik- Dobosz WSA Beata Łomnicka / spr. / Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi [....] Spółki z o. o. Sp. k. w Krakowie na decyzję Wojewody [....] z dnia 24 lipca 2014 r., znak: [....] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Decyzją z 20 maja 2014 r., nr [...], znak [...], Prezydent Miasta K. na podstawie: - art. 28, art. 33 ust. 1, art.34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 1409) - art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., powoływanej dalej jako "k.p.a.") zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę A. Sp. z o.o., Sp. komandytowa, dla zamierzenia budowlanego: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemnym garażem obejmującym również stację transformatorową, i usługami w parterze oraz z wewnętrznymi instalacjami; wodno-kanalizacyjnymi, centralnego ogrzewania, wentylacji mechanicznej i elektrycznymi wraz z przebudową odcinka istniejącego kabla energetycznego kolidującego z projektowanym garażem podziemnym oraz rozbiórką istniejącej, kolidującej stacji transformatorowej, na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] , obr [...] , przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z 14 października 2008 r. znak [...] , przeniesionej decyzją nr [...] z 14 września 2009 r., znak [...] . Ponadto nadmieniono, że inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska. Dodatkowo projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Projekt budowlany, wykonany przez osobę uprawnioną, jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Organ wskazał również, że projektant, do projektu budowlanego dołączył oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W odwołaniu od tej decyzji uczestnik K.R. działając za pośrednictwem pełnomocnika, zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie: - art. 122 ust. 1 pkt 5 oraz 8 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., nr 145 ze zm.) poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji - pozwolenia wodnoprawnego; - art. 33 Prawa budowlanego w zw. z art. 90 ust. 1 pkt 2 lit. c i d ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 613 ze zm.) poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, pomimo, iż do wniosku o wydanie decyzji inwestor nie przedłożył w związku z planowanym wykonaniem odwodnienia budynku dokumentacji odzwierciedlającej zakres wpływu przedsięwzięcia na możliwość zanieczyszczenia wód podziemnych; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia, pomimo ziszczenia się przesłanki do zawieszenia postępowania z uwagi na wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, która stanowi podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę będącej przedmiotem niniejszego odwołania; - art. 111 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt ogólnikowe uzasadnienie skarżonej decyzji, w którym organ nie odniósł się do zarzutów i wniosków reprezentowanej przeze mnie strony przedstawionych w piśmie z 31 marca 2014 r. oraz nie wskazał, na jakich dowodach oparł się ustalając stan faktyczny sprawy. W konsekwencji zażądano uchylenia opisanej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia 24 lipca 2014r. nr [...] Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Mając na względzie treść przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ odwoławczy zwrócił uwagę, że po wydaniu skarżonej decyzji, lecz przed uzyskaniem przez nią cechy ostateczności, dnia 22 maja 2014 r. wszedł wżycie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] ", zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia 23 kwietnia 2014r. (opublikowany w Dz. Urz. Województwa [...] z 2014 r., poz. 2559, powoływany dalej jako "m.p.z.p."), który obowiązuje na obszarze, w którym znajdują się działki objęte planowaną inwestycją. Przypominając, iż w oparciu o treść art. 6 k.p.a., organy administracji mają obowiązek uwzględniać zmiany stanu prawnego zaistniałe w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, wskazano, że organ odwoławczy ma obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie działki budowlanej objętej inwestycją. Zgodnie natomiast z załącznikiem graficznym do m.p.z.p. działki nr [...] ,[...], [...] ,[]...], znajdują się w obrębie jednostki strukturalnej o symbolu U. 6 - tereny zabudowy usługowej. Przeznaczeniem podstawowym tego obszaru jest zabudowa usługowa. Tymczasem projekt budowlany, zatwierdzony skarżoną decyzją, dotyczy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze. Wejście w życie ustaleń m.p.z.p. spowodowało zmianę stanu prawnego obowiązującego w rejonie planowanej inwestycji. Ocena zgodności z prawem danej inwestycji winna być przedmiotem analizy organu pierwszej instancji a następnie ewentualnie drugiej instancji. Organ zaznaczył, że odstąpił od badania skarżonej decyzji w świetle argumentów odwołania, ponieważ zarzuty dotyczące decyzji partykularnie dotyczą braków formalnych projektu budowlanego, którego zgodność z m.p.z.p. w całości powinna stać się przedmiotem analizy organu pierwszej instancji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. sp. z o.o. sp. k. w K. zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji organu odwoławczego. W konsekwencji tych zarzutów zażądano uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie strony skarżącej organ nie stwierdził w zaskarżonej decyzji, na czym miałoby polegać wydanie badanej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania i jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Takiego zakresu nie stanowi przecież zagadnienie zgodności badanej decyzji z przepisami prawa, ponieważ organ odwoławczy z urzędu winien znać stan prawny i zestawić z nim badaną decyzję. Przedmiotem badania organu odwoławczego winien być zatem zarówno stan prawny obowiązujący na dzień wydawania decyzji pierwszej instancji, jak i w dacie wypowiadania się przez sam organ odwoławczy. Skarżąca Spółka zwróciła uwagę, że gdyby decyzja pierwszoinstancyjna w ogóle nie została zaskarżona w drodze odwołania, to pomimo, że w chwili uzyskiwania przez nią waloru ostateczności obowiązywałby już nowy m.p.z.p. brak byłoby już możliwości jej zmiany, a zatem przy przyjęciu zapatrywania organu o ostatecznym rozstrzygnięciu decydowałby przypadek. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując w całości swe dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Oddalenia skargi zażądał również pełnomocnik uczestnika postępowania – K.R. , zwracając uwagę na implikacje wynikające z naczelnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ocena zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z m.p.z.p. nie może zatem stać się domeną organu tylko w jednej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, albowiem sąd nie podziela podniesionych w niej zarzutów. Również ocena zaskarżonej decyzji z punktu widzenia przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., uprawnia do wniosku, iż jest ona pozbawiona wad prawnych prowadzących do konieczności jej wyeliminowania z porządku prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przede wszystkim wskazać trzeba, iż zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Podstawę jej wydania stanowił art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż z uwagi na ukształtowanie kompetencji organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym jako organu posiadającego uprawnienia do orzekania merytorycznego (co jest zasadą), a nie organu kasacyjnego (co stanowi wyjątek), rozstrzygnięcia kasacyjne i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania powinny mieć charakter wyjątkowy, a przypadków, w których są dopuszczalne nie można interpretować rozszerzająco. Co prawda konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego (art. 136 k.p.a.), jednak w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające prowadziłoby do uzupełnienia materiału dowodowego w całości lub w znacznej części, powinien je przeprowadzić w pierwszej kolejności organ I instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2006, s. 613 i n. oraz wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 633/05, Lex nr 198333). W ocenie składu orzekającego, który podziela powyższe stanowisko zaskarżona decyzja nie narusza wyjątkowego charakteru przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. Nr 1409 ze zm.) powoływanej dalej jako pr.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska. Z przepisu tego wynika, iż w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę zamierzoną na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podstawowym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, albowiem to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa w sposób wiążący m.in. przeznaczenie danego obszaru, zasady kształtowania i ochrony ładu przestrzennego, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i in., jak też kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 i 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Niemożliwe jest zatem wydanie zgodnego z prawem pozwolenia na budowę bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z punktu widzenia ustaleń obowiązującego planu miejscowego. Powyższa zasada ma szczególne znaczenie w sytuacji, gdy na terenie, którego dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę w dacie orzekania w I instancji miejscowy plan nie obowiązuje i organ ocenia prawidłowość projektu budowlanego z punktu widzenia treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, natomiast plan taki wchodzi w życie przed datą wydania orzeczenia w przedmiocie pozwolenia na budowę w II instancji. W takim przypadku następuje zmiana stanu prawnego, którą organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 k.p.a., iż organy administracji działają na podstawie prawa obowiązującego w dacie orzekania. Istota postępowania odwoławczego polega bowiem na ponownym rozpoznaniu tej samej sprawy, nie zaś wyłącznie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (por. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r. w sprawie sygn. akt SA/Wr 1996/95 ONSA 1997 nr 1, poz. 35 oraz wyrok NSA z dnia 3 marca 1993 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1241/93, ONSA 1993 nr 3, poz. 79)). Z uwagi na to, iż ocena zgodności projektowanych rozwiązań budowlanych z punktu widzenia nowego stanu prawnego (ustaleń planu miejscowego) wymaga ich kompleksowej analizy i faktycznie oznacza ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, niedopuszczalne jest aby miała miejsce po raz pierwszy na etapie postępowania odwoławczego, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy powinno nastąpić dwukrotnie - w obydwu instancjach oraz pozbawiłoby stronę prawa do obrony interesu prawnego również przed organem wyższej instancji. W sprawie niniejszej na datę wydawania pozwolenia na budowę w I instancji, 20 maja 2014r. nie obowiązywał jeszcze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem organ ten prawidłowo oceniał projekt budowlany pod kątem zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia 14 października 2008r. W dacie orzekania przez organ odwoławczy miejscowy plan z dnia 22 maja 2014r.był już obowiązującym prawem, a wchodząc w życie zdezaktualizował ustalenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W tych okolicznościach przedstawiony projekt budowlany powinien podlegać ocenie z punktu widzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu i zgodnie z przedstawionym powyżej stanowiskiem, powinien tę ocenę przeprowadzić organ I instancji. Z tego względu uchylenie przez Wojewodę decyzji z dnia 20 maja 2014r. sąd ocenił jako prawidłowe i podjęte w granicach zakreślonych przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Reasumując wskazać należy, iż pozwolenie na budowę wydane w postępowaniu, w którym organ I instancji nie ocenił projektu budowlanego pod względem jego zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. b.) jest dotknięte wadą uzasadniającą uchylenie tego pozwolenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z zaleceniem dokonania wymaganej analizy zgodności. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Wobec oddalenia skargi nie mógł zostać uwzględniony wniosek skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania, albowiem zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu tylko w razie uwzględnienia skargi przez sąd - art. 200 § 1 p.p.s.a.