II SA/Wa 292/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras Eugeniusz Wasilewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie wyznaczenia na stanowisko służbowe, w części dotyczącej zaszeregowania - oddala skargę - Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z pkt 1 lit. i upoważnienia Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. (Dz. Urz. MON Nr 17, poz. 256) - po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] października 2013 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie wyznaczenia [...] T.P. na stanowisko służbowe radcy prawnego w Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych, w części dotyczącej zaszeregowania do grupy uposażenia 15B, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podał, iż uzasadniając swój wniosek, [...] T.P. podniósł, że zaszeregowanie zajmowanego przez niego stanowiska radcy prawnego do grupy uposażenia 15B, w sposób rażący naruszało postanowienia art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem uposażenie radcy prawnego nie może być niższe od uposażenia przewidzianego dla głównego specjalisty. Stanowiska służbowe głównych specjalistów były natomiast zaszeregowane do grupy uposażenia 16A. Z tego też względu oficer wywiódł, że na zajmowanym stanowisku służbowym powinien otrzymywać uposażenie zasadnicze według grupy uposażenia 16A. Minister Obrony Narodowej odmawiając stwierdzenia nieważności wymienionego rozkazu personalnego podniósł, że w okresie zajmowania przez [...] T.P. stanowiska służbowego radcy prawnego, na które został wyznaczony kwestionowanym rozkazem personalnym - w Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych nie występowało stanowisko głównego specjalisty. Z tego też względu nie było możliwe bezpośrednie porównanie tych stanowisk pod względem uposażeniowym. W tej sytuacji nie można mówić o rażącym naruszeniu wskazanego przepisu ustawy o radcach prawnych. Dodatkowo wskazano na dalszą część omawianego przepisu ustawy o radcach prawnych, zgodnie z którym, gdy w jednostce organizacyjnej nie występuje stanowisko służbowe głównego specjalisty, to wysokość uposażenia radcy prawnego należy ustalić w odniesieniu do innego równorzędnego stanowiska służbowego. Wobec rozbieżnej interpretacji sądowej tej części przepisu wyjaśniono, że w przypadku [...] T.P. nie można mówić o oczywistym naruszeniu przepisów prawa. Wobec tego uznano, że omawiany rozkaz personalny nie został wydany z rażącym naruszeniem przepisu art. 224 ust. 1 cyt. ustawy o radcach prawnych, a tym samym w sprawie nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, skutkująca nieważnością decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła, że uposażenie zasadnicze według grupy uposażenia 15B otrzymują żołnierze zawodowi, którzy zajmują stanowiska służbowe starszych specjalistów, w strukturach dowództw. Zatem stanowisko służbowe radcy prawnego, powinno być zaszeregowane do grupy uposażenia 16A, tj. na poziomie zaszeregowania stanowisk służbowych głównych specjalistów w komórkach organizacyjnych Ministerstwa Obrony Narodowej i dowództw Rodzajów Sił Zbrojnych. Rozpoznając ponownie sprawę organ wskazał, iż zarzut naruszenia prawa w niniejszej sprawie oparty został na wykładni niejasnych przepisów prawa, która nie można przesądzać o tym, czy kontrolowane rozstrzygnięcie narusza prawo w stopniu "rażącym". Z przepisu art. 224 ust. 1 cyt. ustawy o radcach prawych wynika, że radca prawny wykonujący zawód na podstawie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej ma prawo do uposażenia i innych świadczeń określonych w przepisach o uposażeniu żołnierzy zawodowych, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego. Uposażenie to nie może być niższe od uposażenia przewidzianego dla stanowiska pracy głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy. [...] T.P. - na podstawie omawianego przepisu ustawy - był uprawniony do otrzymywania uposażenia na zasadach i w wysokości obowiązującej w Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych, przy czym jego uposażenie zasadnicze nie mogło być niższe od uposażenia przewidzianego dla stanowiska służbowego głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska służbowego. W Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych nie występowało stanowisko służbowe głównego specjalisty, więc oficer powinien otrzymywać uposażenie na poziomie innych kluczowych stanowisk służbowych występujących w tym Dowództwie. [...] T.P. otrzymywał uposażenie na poziomie szefów wydziałów, które było niższe od kierownika komórki prawnej w Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych (które było wyżej zaszeregowane z racji koordynowania prac radców prawnych). Organ byłby więc zobligowany do uznania nieważności decyzji, jeżeli w Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych, występowałoby stanowisko służbowe głównego specjalisty, zaszeregowane do wyższej grupy uposażenia niż stanowisko radcy prawnego. W ocenie organu, z treści art. 224 ust. 1 cyt. ustawy o radcach prawnych nie wynika, że jeżeli w jednostce wojskowej, w której radca prawny pełni służbę wojskową nie występuje stanowisko służbowe głównego specjalisty, to porównania należy dokonać w odniesieniu do stanowisk służbowych głównych specjalistów, występujących w innych jednostkach wojskowych. Taki wywód prawny wynika natomiast z wniosku [...] T.P. Oficer wskazuje bowiem na stanowiska służbowe głównych specjalistów występujące w innych jednostkach wojskowych, które są zaszeregowane do wyższych grup uposażenia. Do takiego działania uprawnia, dokonana przez oficera, wykładnia pojęcia "jednostki organizacyjnej", zgodnie z którą poprzez tą jednostkę należy rozumieć całość Sił Zbrojnych, a nie tylko Dowództwo Operacyjne Sił Zbrojnych. Organ podkreślił, że w treści omawianego przepisu ustawy o radcach prawnych, taka kategoryczna norma nie została zawarta, a stanowisko odwołującego się opiera się na wykładni tego przepisu, a nie na jego - niebudzącym wątpliwości - brzmieniu. Zdaniem organu, użyte przez ustawodawcę w art. 224 ust. 1 cyt. ustawy o radcach prawnych pojęcie "jednostki organizacyjnej" należy odnosić do jednostki organizacyjnej, w której radca prawny - żołnierz zawodowy pełni służbę wojskową. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 9 ust. 3 omawianej ustawy o radcach prawnych, w organie państwowym radca prawny może być zatrudniony także w wyodrębnionej jednostce organizacyjnej i podlegać jej kierownikowi. Porównywania stanowisk pod względem uposażenia należy więc dokonywać w ramach jednostki organizacyjnej, w której [...] T.P. pełnił zawodową służbę wojskową. Pogląd, że pojęcie "jednostki organizacyjnej" należy odnosić do całości Sił Zbrojnych, jest kontrowersyjny, gdyż przeczyłby definicji jednostki wojskowej, zawartej w wojskowej ustawie pragmatycznej. Mając na uwadze przepisy ustawy o radcach prawnych, organ dokonał taryfikacji stanowiska służbowego radcy prawnego w Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych, w odniesieniu do innych kluczowych stanowisk służbowych występujących w tej jednostce wojskowej. Takie działanie organu spotkało się z aprobatą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 6 lutego 2012 r. (sygn. akt I OSK 994/11), podzielił wyżej przedstawioną przez organ tezę, zgodnie z którą porównania uposażenia należy dokonać w odniesieniu do stanowiska służbowego głównego specjalisty, występującego w jednostce wojskowej, w której radca prawny pełni służbę wojskową, a razie braku takiego stanowiska - do innych kluczowych stanowisk służbowych występujących w jednostce wojskowej. Jednocześnie organ wskazał, że w innych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, np. z dnia 27 września 2011 r. (sygn. akt I OSK 457/11) zawarto odmienną - niż wyżej przedstawioną - ocenę prawną, zgodnie z którą, należy zapewnić wszystkim radcom prawnym pełniącym służbę w Siłach Zbrojnych poziom uposażeń odpowiadającym uposażeniom głównego specjalisty, niezależnie od tego gdzie jest umiejscowione stanowisko radcy prawnego. W tym celu, porównania stanowiska służbowego radcy prawnego należy więc dokonać w odniesieniu do wszystkich stanowisk służbowych głównych specjalistów, niezależnie w jakich jednostkach wojskowych występują. Kierując się taką wytyczną sądów administracyjnych - rozpatrując ponownie sprawę - organ dokonał przeglądu stanowisk służbowych głównych specjalistów występujących w Siłach Zbrojnych Ustalając wysokość uposażenia należnego [...] T.P., zgodnie z regułą wskazaną w art. 224 ust. 1 cyt. przepisu ustawy o radcach prawnych, w kontekście wykładni tego przepisu, dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 września 2011 r., należało ustalić zaszeregowanie stanowisk służbowych głównych specjalistów w Siłach Zbrojnych. Dopiero takie porównanie pozwoliłoby bowiem na ustalenie, czy wysokość uposażenia zasadniczego otrzymywanego przez [...] T.P. odpowiada wysokości uposażenia zasadniczego, jaką powinien otrzymywać w myśl cyt. przepisu ustawy o radcach prawnych. W konsekwencji pozwoliłoby to na ustalenie, czy rozkaz personalny Szefa Sztabu Generalnego WP Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. został wydany w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, skutkujących jego nieważnością. Ustalenie poziomu zaszeregowania stanowisk służbowych głównych specjalistów możliwe jest tylko w wyniku przeglądu ponad tysiąca etatów jednostek wojskowych. W wyniku przeglądu tego działania ustalono, że stanowiska służbowe głównych specjalistów występowały w: komórkach organizacyjnych Ministerstwa Obrony Narodowej, Sztabu Generalnego WP, w dowództwach rodzajów Sił Zbrojnych; były to stanowiska służbowe zaszeregowane do stopnia etatowego pułkownika i grupy uposażenia 16A, Inspektoracie Wojskowej Ochrony Przeciwpożarowej, Biurze Wojskowego Dozoru Technicznego, Wojskowym Instytucie Higieny i Epidemiologii, Wojskowym Instytucie Technicznym Wojsk Lotniczych, Wojskowym Instytucie Chemii i Radiometrii, Wojskowym Instytucie Łączności, Wojskowym Instytucie Technicznym Uzbrojenia, Wojskowym Instytucie Techniki Inżynieryjnej, Wojskowym Instytucie Techniki Pancernej i Samochodowej; były to stanowiska zaszeregowane do stopnia etatowego podpułkownika i grupy uposażenia 15B. [...] T.P. otrzymywał więc uposażenie zasadnicze na poziomie, jaki w Siłach Zbrojnych otrzymywali żołnierze zawodowi zajmujący stanowiska służbowe głównych specjalistów. Działania podejmowane przez [...] T.P. zmierzają do tego, aby uzyskać uposażenie zasadnicze według stanowiska służbowego w stawce, która była przewidziana dla grupy uposażenia 16A, co nie znajduje umocowania w ustawie o radcach prawnich, a tym samym nie można wskazywać na jej rażące naruszenie. Argumentem przemawiającym za takim działaniem - zdaniem wnioskodawcy - jest okoliczność, że uposażenie zasadnicze w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia 15B otrzymują żołnierze zawodowi, którzy zajmują stanowiska służbowe starszych specjalistów. Art. 224 ust. 1 cyt. ustawy o radcach prawnych, nie zawiera bowiem wytycznej, jak organ powinien postąpić, gdy stanowiska służbowe głównych specjalistów występują na różnych poziomach dowodzenia i są zaszeregowane do różnych grup uposażenia. W strukturze organizacyjnej Sił Zbrojnych występowały i występują stanowiska służbowe głównych specjalistów i starszych specjalistów, zaszeregowane do tego samego stopnia etatowego i grupy uposażenia. O nieważności decyzji nie może przesądzać okoliczność, że stanowisko służbowe głównego specjalisty w jednej jednostce wojskowej jest zaszeregowane na poziomie stanowiska służbowego starszego specjalisty w innej jednostce wojskowej. Podsumowując organ wskazał, że [...] T.P., w okresie zajmowania stanowiska służbowego radcy prawnego, otrzymywał uposażenie zasadnicze na poziomie nie niższym od uposażeń otrzymywanych przez żołnierzy zawodowych zajmujących kluczowe stanowiska służbowe w Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych. Otrzymywane przez oficera uposażenie zasadnicze nie było również niższe od uposażeń jakie przysługiwały żołnierzom zawodowym zajmujących stanowiska służbowe głównych specjalistów w innych jednostkach wojskowych. Wobec tego, nie można stwierdzić nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T.P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia [...] października 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 22 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 10, poz. 65) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. odmowę stwierdzenia nieważności decyzji (rozkazu personalnego) Szefa Sztabu Generalnego WP Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. w związku z uznaniem, że w objętej postępowaniem nieważnościowym decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy decyzja ta dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, polegającą na określeniu stawki uposażenia zasadniczego w sposób oczywiście sprzeczny z treścią przywołanego wyżej art. 22 4 ust. 1 ustawy o radcach prawnych; 2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes obywatela, art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymaga wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji, czego skutkiem jest naruszenie norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" zostało objaśnione w doktrynie oraz orzecznictwie. Przyjmuje się, że występuje ono w przypadku oczywistego i wyraźnego naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, a jego skutków nie można zaakceptować z punktu wymagań praworządności. W konsekwencji nie dochodzi do rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisu prawa, którego stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni, a jej wynik jest sporny w orzecznictwie. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż przepis art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.), będący przepisem o charakterze gwarancyjnym w zakresie wynagrodzenia radcy prawnego, stwarza problemy interpretacyjne. Stosownie do jego brzmienia, radca prawny wykonujący zawód na podstawie stosunku pracy ma prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń określonych w układzie zbiorowym pracy lub w przepisach o wynagradzaniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego. Wynagrodzenie to nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska pracy głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy. Jeżeli prawo do dodatków uzależnione jest od wymogu kierowania zespołem pracowników, wymogu tego nie stosuje się do radcy prawnego. Natomiast w myśl art. 8 ust. 5 tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o "stosunku pracy", "zatrudnieniu", "wynagrodzeniu", rozumie się przez to również odpowiednio "stosunek służbowy", "pełnienie służby" i "uposażenie". Wreszcie zgodnie z przepisem art. 75 ustawy o radcach prawnych, stosunek służbowy oraz wynikające z niego prawa i obowiązki radców prawnych i aplikantów radcowskich będących żołnierzami w czynnej służbie wojskowej, funkcjonariuszami Policji, (...) lub Służby Więziennej w zakresie nieokreślonym niniejszą ustawą określają przepisy odrębnych ustaw. W niniejszej sprawie jest nią ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.). Jakkolwiek powołany przepis art. 224 ust.1 zd. 1 ustawy o radcach prawnych prawo do wynagrodzenia radcy prawnego wiąże z układem zbiorowym lub przepisami o wynagradzaniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego, co w odniesieniu do radcy prawnego - żołnierza zawodowego należy rozumieć jako jednostkę wojskową, tym niemniej nie jest to w orzecznictwie oczywiste. W części orzeczeń przyjmuje się, że uposażenie radcy prawnego żołnierza zawodowego musi być zaszeregowane do grupy uposażenia przewidzianej dla stanowiska głównego specjalisty, nawet w sytuacji, gdy w danej jednostce takie stanowisko nie występuje. Wtedy należy poszukiwać go w całej strukturze Sił Zbrojnych. Z kolei w innych orzeczeniach wyrażany jest pogląd, że w przepisie art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych chodzi wyłącznie o stanowisko głównego specjalisty w jednostce wojskowej, w której radca prawny pełni służbę, zaś w przypadku braku takiego stanowiska, należy odnosić uposażenie radcy prawnego do stanowiska równorzędnego. W niniejszej sprawie organ wskazał, iż w Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych, gdzie skarżący pełni służbę, stanowisko głównego specjalisty nie występuje. W związku z tym jego uposażenie zostało zaszeregowane w odniesieniu do kluczowych stanowisk służbowych występujących w tym Dowództwie. Żołnierz otrzymywał uposażenie na poziomie szefów wydziałów. Ponadto, jak wynika z przeglądu etatów jednostek wojskowych, na co powołał się organ, stanowiska służbowe głównych specjalistów były zaszeregowane do grup uposażenia 16B, 16A i 16C (obecnie są również zaszeregowane dodatkowo do grupy 16). Tym samym nie sposób przyjąć, by Minister Obrony Narodowej, ustalając w decyzji z 2006 r. uposażenie żołnierza w grupie zaszeregowania 15B, dopuścił się rażącego naruszenia art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 75 ustawy o radcach prawnych. W konsekwencji jako zgodną z prawem należy ocenić zaskarżoną decyzję, utrzymującą w mocy poprzedzającą decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z 2006 r. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nap odstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w wyroku.