II SA/Łd 777/14

Dnia 13 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi Ł. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Koluszkach z dnia 24 kwietnia 2014 roku nr XLIII/79/2014 w przedmiocie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Katarzynów i części obrębu Felicjanów w gminie Koluszki oddala skargę. LS Pismem z dnia 26 czerwca 2014 r. Ł. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Koluszkach z dnia 24 kwietnia 2014 r. nr XLIII/79/2014 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Katarzynów i części obrębu Felicjanów w Gminie Koluszki. Zaskarżonej w całości uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 14 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na sformułowaniu w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że celem (intencją) tej uchwały jest "ograniczenie możliwości realizacji w granicach obszaru objętego planem dużych obiektów inwentarskich potencjalnie uciążliwych dla mieszkańców", w sytuacji gdy rolą uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie zakomunikowanie wszczęcia właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie - w załączniku graficznym - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu oraz brak przedstawienia przez Burmistrza Miasta Koluszki analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i analizy stopnia zgodności rozwiązań z ustaleniami studium, a także braku zapoznania Rady Miasta Koluszki z tymi analizami przed przyjęciem uchwały. Wskazał ponadto na naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na określeniu przeznaczenia terenu w zaskarżonej uchwale, co stanowi istotne naruszenie trybu postępowania, gdyż przeznaczenie terenu określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie art. 2 Konstytucji i art. 32 ust. 1 Konstytucji polegające na preferowaniu interesów części mieszkańców obszaru objętego zaskarżoną uchwałą kosztem interesu skarżącego polegającego na rozbudowie jego gospodarstwa rolnego, w sytuacji gdy wszyscy obywatele powinni być równo traktowani przez organy administracji publicznej, a interesy różnych podmiotów powinny zostać wyważone dopiero w trakcie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości Felicjanów, gmina Koluszki, składającej się z działek ewidencyjnych nr 58, 235/1 oraz 235/3 z obrębu Felicjanów. Prowadzi gospodarstwo rolne i zamierza wybudować na nieruchomości budynek inwentarski z przeznaczeniem na chów kurzych brojlerów o obsadzie do 150 DJP oraz dwóch zbiorników na gaz płynny o pojemności do 10 m³ każdy i trzech silosów na paszę do 12 m³ każdy wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Zaskarżona uchwała uchyliła uchwałę nr XXXVII/137/2013 oraz rozszerzyła granice obszaru objętego przyszłym planem miejscowym. Pismem z dnia 7 maja 2014 r. skarżący wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa, jednak podtrzymała ona stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Wskazał, że zaskarżona uchwała ma istotny wpływ na interes prawny właściciela nieruchomości znajdującej się na obszarze objętym zakresem projektowanego planu miejscowego, bowiem ogranicza możliwość realizacji dużych obiektów inwentarskich takich jakich realizację planuje skarżący. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Koluszkach wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że określenie w uzasadnieniu uchwały, iż celem sporządzenia planu jest "ograniczenie możliwości realizacji w granicach obszaru objętego planem dużych obiektów inwentarskich potencjalnie uciążliwych dla mieszkańców", jest informacją wynikająca z przeprowadzonej analizy, o której mowa w art. 14 ust. 5 ustawy, określającą zasadność sporządzenia planu w kontekście przewidywanych rozwiązań, mieszczących się w okresie określonym w art. 14 ust. 1 ustawy. Organ zauważył, że zawarcie takiej informacji w uzasadnieniu do uchwały ujawnia pobudki, jakimi kierują się organy gminy w realizacji zadań i pozwalają na zwrócenie na nie szczególnej uwagi przez zainteresowane osoby. Gdyby uzasadnienie uchwały nie zawierało kwestionowanego przez skarżącego zapisu, w ten sposób nie byłby on uprzedzony o przewidywanym ograniczeniu jego prawa korzystania z nieruchomości. Ponadto, uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu nie ogranicza prawa własności w zakresie prawa do korzystania z nieruchomości a jedynie inicjuje proces, którego celem jest ustalenie społeczno-gospodarczego przeznaczenia tego prawa. Istotnym w procesie planowania jest ustalenie takiego przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania by uwzględniać prawa wszystkich uczestników tego procesu, w szczególności właścicieli nieruchomości w obszarze planu. W żaden też sposób zaskarżona uchwała nie dotyczy ewentualnego naruszenia interesu prawnego lub uprawnień skarżącego. Burmistrz wykonał analizy, o których mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a z żadnego przepisu prawa nie wynika obowiązek przedkładania takiej dokumentacji radzie. Rada Miejska w Koluszkach została poinformowana o wynikach przeprowadzonej analizy i taka analiza znajduje się w dokumentacji sprawy. Ponadto zmiana sytuacji prawnej w postępowaniach dotyczących ustalenia warunków zabudowy oraz podziału nieruchomości ma swoje źródło w przepisach ustawy, a nie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi Ł. K., którą wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jest uchwała Rady Miejskiej w Koluszkach z dnia 24 kwietnia 2014 r. nr XLIII/79/2014 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Katarzynów i części obrębu Felicjanów w Gminie Koluszki. podjęta w oparciu o przepis art. 14 i art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 647). Podstawę prawną wniesionej skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013 r., poz. 594), zgodnie z którym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wymogi formalne do wniesienia skargi w opisanym trybie zostały spełnione, albowiem skarga poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz złożona w przepisanym do tego terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Kolejnym obowiązkiem Sądu było zbadanie istnienia po stronie skarżącego legitymacji do zaskarżenia kwestionowanej uchwały, która przejawia się w tym, że musi on wykazać naruszenie własnego interesu prawnego. Ł. K. wywiódł, że skoro jest właścicielem nieruchomości położonej na obszarze na którym ma zostać opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to posiada legitymację skargową. Dodatkowo wskazał, jakoby kwestionowana uchwała, która rozszerzała zakres terytorialny prac nad planem miała zmienić dotychczasowe przeznaczenie teren przez "ograniczenie możliwości realizacji w granicach obszaru objętego planem dużych obiektów inwentarskich potencjalnie uciążliwych dla mieszkańców". Informacja ta wynika z przeprowadzonej analizy jak wskazał organ, o której mowa w art. 14 ust. 5 ustawy i określa zasadność sporządzenia planu w kontekście przewidywanych rozwiązań. Zdaniem Sądu, przedstawiona przez skarżącego argumentacja nie jest wystarczająca do uznania jego legitymacji w zaskarżeniu spornej uchwały. Fakt posiadania nieruchomości na terenie, co do którego mają nastąpić prace związane z opracowaniem zmiany planu to zbyt mało aby uznać, że strona wykazała realne naruszenie jej interesu prawnego. Art. 101 ustawy o samorządzie gminnym legitymację skargową wiąże z posiadaniem naruszonego interesu prawnego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, kwestionowana uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, składająca się z 5 paragrafów stanowi tylko o tym, że przystępuje się do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w par. 1), że granice obszaru objętego planem miejscowym przedstawione zostały na załączniku graficznym, który stanowi integralną część uchwały (par. 2), że uchyla się poprzednią uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (par. 3), że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Koluszek (par. 4), i że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (par. 5). W postanowieniach uchwały w ogóle nie określa się dotychczasowego lub planowanego przeznaczenia terenu objętego planem. Intencje organu, któremu przysługuje władztwo planistyczne i pojawiająca się w sprawie informacja o ograniczeniu dużych obiektów inwentarskich potencjalnie uciążliwych dla mieszkańców co wynika z przeprowadzonej analizy, co do której obawy wyraża skarżący, w kontekście swego przyszłego zamierzenia inwestycyjnego nie mogą również stanowić o realności naruszenia interesu prawnego Ł. K. Zakres tego ograniczenia nie jest znany, analiza wskazuje jedynie pewne kierunki rozwoju i nie przesądza niczego w tej sprawie. Organ słusznie zauważył, że zawarcie takiej informacji w uzasadnieniu do uchwały ujawnia pobudki, jakimi kierują się organy gminy w realizacji zadań i pozwalają na zwrócenie na nie szczególnej uwagi przez zainteresowane osoby. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że zarówno organ jak i skarżący powołują się na uzasadnienie uchwały. W aktach sprawy ani na stronach BIP, jednak nie ma uzasadnienia, a kwestionowane zapisy znajdują się właśnie w przywołanej przez organ analizie. W orzecznictwie przyjmuje się, że w pewnych przypadkach również naruszenie procedury uchwalania planu może być uznane za naruszenie interesu prawnego. Jednak taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła, co Sąd brał pod rozwagę z urzędu a i sam skarżący w zarzutach skargi na takowe nie wskazywał. Podkreślić również należy, że uchwała o zamiarze przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po pierwsze nie jest aktem prawa miejscowego, a po drugie jest uchwałą o charakterze intencyjnym. W żaden sposób nie określa przyszłego przeznaczenia terenu, a tym samym nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie objętym jej zasięgiem. Konsekwencją jej podjęcia jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej. W wyroku z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 562/10 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, które skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie w całości podziela, że "jedynym wiążącym skutkiem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu miejscowego jest wszczęcie procedury planistycznej i ustalenie obszaru, którego będzie dotyczył przyszły plan, a te ustalenia w żaden sposób nie mogą naruszać interesów skarżących, nie kształtują bowiem sposobu wykonywania prawa własności ich działek. Będzie to mógł uczynić dopiero przyszły miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który może stać się przedmiotem odrębnego zaskarżenia." Wobec ustalenia przez Sąd, że skarżący nie wykazał istnienia interesu prawnego, do którego naruszenia miałoby dojść postanowieniami zaskarżonej uchwały, należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). k.ż.