IV SA/Gl 806/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Bielsku-Białej na uchwałę Rady Miasta Wisła z dnia 28 czerwca 2007 r. nr IX/115/2007 w przedmiocie sprawienia pogrzebu przez Gminę Wisła 1) stwierdza nieważność § 1 ust. 1 oraz § 6 uchwały Rady Miasta Wisły z dnia 28 czerwca 2007 r. nr IX/115/2007 w sprawie sprawienia pogrzebu przez Gminę Wisła: 2) określa, że uchwała we wskazanej części nie może być wykonana. W dniu 28 czerwca 2007 r. Rada Miasta Wisła podjęła uchwałę Nr IX/115/2007 w sprawie sprawienia pogrzebu przez Gminę Wisła. Jako podstawy prawne uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 roku, Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), w związku z art. 17 ust. 1 pkt 15, art. 36 pkt 2 lit. f, art. 44 i art. 96 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2007 r. Nr 139, poz. 2753. Pismem z dnia 14 lipca 2014 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Bielsku – Białej, powołując się na art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity: Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze (tekst jednolity Dz. U. 7, poz. 39 z 2008r. ze zm.) złożył skargę na tę uchwałę, zarzucając Radzie Miasta podjęcie jej z rażącym naruszeniem: art. 44 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej- dalej "ups" w związku z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 23, poz.295 z późn. zm – dalej "ustawa o cmentarzach") poprzez określenie w § 1 ust. 1 uchwały kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449 z późn. zm.- dalej "u.o.a.p.") poprzez uznanie w § 6 uchwały, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego i jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego podczas gdy zaskarżona uchwała nie mieści się w ustalonym w tym przepisie katalogu aktów publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podnosząc wskazane zarzuty organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 oraz § 6 uchwały Rady Miasta Wisła nr. IX/115/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. W motywach skargi wywodził, iż analiza wskazanej uchwały wskazuje, że jej § 1 ust. 1 rażąco narusza przepisy art. 44 ups w związku z art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach zaś § 6 uchwały narusza przepis art. 13 ust. 2 u.o.a.p. W § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada Miasta Wisła ustaliła, że gmina Wisła sprawia pogrzeb osobom zmarłym, które w chwili zgonu zamieszkiwały lub przebywały na terenie gminy i brak jest osób zobowiązanych do sprawienia pogrzebu, bądź osoby zobowiązane do sprawienia pogrzebu spełniają kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ups, a jednocześnie nie mają uprawnień do pobrania zasiłku pogrzebowego za zmarłego. Prokurator zauważył, że ustawodawca, określając w art. 44 ups materię podlegającą uregulowaniu w drodze uchwały przez radę gminy, wyznaczył jednocześnie granice tego upoważnienia. Podejmując uchwałę, Rada Miasta na podstawie tego przepisu, obowiązana jest określić jedynie sposób sprawienia pogrzebu. Nie jest natomiast uprawniona do określenia kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę i regulowania przypadków kiedy gmina zobowiązana jest do sprawienia pogrzebu. Kwestia ta została bowiem uregulowana przez ustawodawcę w art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach zgodnie z którym zwłoki niepochowane przez podmioty, o których mowa w ust. 1 tego artykułu tj. pozostałego małżonka, krewnych zstępnych, krewnych wstępnych, krewnych bocznych do 4 stopnia pokrewieństwa oraz powinowatych w linii prostej do 1 stopnia albo nieprzekazane publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu. Podejmując zaskarżony przepis uchwały Rada Miasta wkroczyła bez upoważnienia w materię, uregulowaną już przez przepis ustawowy. Nadto w § 6 zaskarżonego aktu Rada Miasta wskazała, że uchwala wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, uznając tym samym, że stanowi akt prawa miejscowego. Prokurator podkreślił, że aktem prawa miejscowego jest akt uchwalony przez radę gminy na podstawie upoważnienia ustawowego, powszechnie obowiązujący na obszarze gminy, zawierający normy generalne oraz abstrakcyjne, a zaskarżona uchwała nie spełnia tych wymogów, ponieważ nie zawiera żadnych postanowień o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec rady gminy a zatem nie jest aktem prawa miejscowego a co za tym idzie nie podlega obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym. Nadto zauważył, że publikacja zaskarżonej uchwały nie wynika również z przepisów szczególnych, o których jest mowa w art. 13 pkt 10 u.o.a.p. Zaskarżone przepisy uchwały podjęte zostały z przekroczeniem normy kompetencyjnej zawartej w 44 ups oraz z naruszeniem przepisu art. 13 ust. 2 u.o.a.p. co oznacza, że wskazane zapisy istotnie naruszają prawo, a tym samym uchwała jest niezgodna ze wskazanymi przepisami. W odpowiedzi na skargę organ uznał zasadność zarzutów skarżącego. W uzasadnieniu podkreślił, że Rada Miasta Wisła - w ramach autokontroli - w dniu 12 sierpnia 2014 r. podjęła uchwałę w sprawie sprawienia pogrzebu przez Gminę Wisła, a zaskarżona uchwała straciła moc. Organ stwierdził, że wobec powyższego postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, a zatem zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze i zaakcentował zasadność orzekania pomimo zmiany stanu faktycznego polegającego na uchyleniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.; powoływanej jako: “p.p.s.a. “) nie wprowadza innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów aniżeli kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem akty (np.uchwały) organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie oparciu o kryterium leglności. Kognicja sądu administracyjnego stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa obejmuje przy tym kontrolę legalności aktów prawa miejscowego (pkt 5) organów jednostek samorządu terytorialnego jak i innych, niż wskazane w pkt 5, aktów tych organów, podejmowanych w sprawach administracji publicznej (pkt 6). Sądowa kontrola wskazanych aktów dokonywana jest wg stanu prawnego obowiązującego w dniu ich podjęcia. Według art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przytoczony przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określa jednak jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały lub stwierdzenia, iż zostały wydane z naruszeniem prawa. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie odnieść się do kwestii formalnych związanych z prawidłowością wniesienia przedmiotowej skargi. Skargę tę do tutejszego Sądu wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w Bielsku - Białej w trybie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) oraz na podstawie art. 3 § 2, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. Mając na uwadze tryb wniesienia przedmiotowej skargi uznać należy, że odpowiada on postanowieniom prawa, a tym samym skarga może być rozpatrywana w sposób merytoryczny. Odnieść należy się do podniesionej przez gminę okoliczności uchylenia poddanej kontroli uchwały. Okoliczność ta generalnie ma znaczenie, jednakże na gruncie rozpatrywanej sprawy posiada charakter drugoplanowy. Dostrzec należy, że poddana kontroli uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem aktem stanowiącym podstawę prawną podejmowanych rozstrzygnięć. Z tego też powodu, wyeliminowanie jej z obrotu prawnego nie oznacza, że nie wywołuje ona skutków prawnych. Mając na uwadze powyższe stwierdzenie przyjdzie podzielić pogląd prezentowany przez skarżącego Prokuratora, że brak jest podstaw dla zaniechania kontroli przedmiotowej uchwały. W rozpatrywanej skardze Prokurator Prokuratury Okręgowej w Bielsku - Białej zarzucił uchwale Rady Miasta Wisła z dnia 28 czerwca 2007 r. Nr IX/115/2007 w sprawie sprawienia pogrzebu przez Gminę Wisła rażące naruszenie prawa obejmujące treść § 1 ust. 1 oraz § 6. Analiza zakwestionowanych regulacji tej uchwały, w kontekście zarzutów skargi oraz przepisów prawa obowiązujących w dacie uchwalania kontrolowanego aktu, wykazała zasadność skargi. Zgodzić się bowiem należy ze skarżącym, iż § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym: "Gmina Wisła sprawia pogrzeb osobom zmarłym, które w chwili zgonu zamieszkiwały lub przebywały na terenie gminy i brak jest osób zobowiązanych do sprawienia pogrzebu, bądź osoby zobowiązane do sprawienia pogrzebu spełniają kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej a jednocześnie nie mają uprawnień do pobrania zasiłku pogrzebowego za zmarłego." podjęty został z rażącym naruszeniem art. 44 ups w związku z art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach. Należy bowiem zauważyć, że art. 44 ups stanowi, iż: "Sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego." W dacie podejmowania uchwały przepis art. 10 ustawy o cmentarzach ten ( vide: Dz. U. z 2000 r., Nr 23 poz. 295 ze zm. ) stanowił w ust. 1, że prawo pochowania zwłok ludzkich ma najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie: 1) pozostały małżonek(ka), 2) krewni zstępni, 3) krewni wstępni, 4) krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa, 5) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. Prawo pochowania zwłok osób wojskowych zmarłych w czynnej służbie wojskowej przysługuje właściwym organom wojskowym w myśl przepisów wojskowych. Prawo pochowania zwłok osób zasłużonych wobec Państwa i społeczeństwa przysługuje organom państwowym, instytucjom i organizacjom społecznym. Prawo pochowania zwłok przysługuje również osobom, które do tego dobrowolnie się zobowiążą. Stosownie do ust. 2, zwłoki niepochowane przez podmioty wymienione w ust. 1 mogą być przekazane do celów naukowych publicznej uczelni medycznej lub publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych. Decyzję w sprawie przekazania zwłok do celów naukowych wydaje, na wniosek uczelni, właściwy starosta. W myśl ust. 2a, minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, tryb i warunki przekazywania zwłok do celów naukowych, w tym: 1) warunki uzasadniające przekazanie zwłok do celów naukowych w przypadkach, o których mowa w ust. 2, 2) tryb przekazywania zwłok, 3) sposób ponoszenia kosztów transportu zwłok - kierując się koniecznością zachowania godności należnej zmarłemu oraz bezpieczeństwem sanitarnym. Jak wynika z art. 10 ust 3 ustawy o cmentarzach: "zwłoki niepochowane przez podmioty, o których mowa w ust. 1, albo nieprzekazane publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu". Regulacja ta potwierdza trafność stanowisko skarżącego, iż zakwestionowany § 1 ust. 1 uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 44 ups oraz art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach. Trafne też pozostawało stanowisko organu nadzoru o sprzeczności § 6 zaskarżonej uchwały z art. 13 pkt 2 u.o.a.p. W § 6 zaskarżonej uchwały Rada Miasta Wisła przyjęła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Artykuł 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej "u.s.g.") stanowi w art. 40 ust. 1, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Według ust. 2 tego przepisu, na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Według art. 41 ust. 1 u.s.g., akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Artykuł 42 u.s.g., stanowi, że zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Według art. 13 u.o.a.p., w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego (pkt 2) oraz inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne (pkt 10). Z powołanych przepisów wynika, że aktem prawa miejscowego (wykonawczym) jest akt uchwalony przez radę gminy na podstawie upoważnienia ustawowego, powszechnie obowiązujący na obszarze gminy, zawierający normy generalne oraz abstrakcyjne. Sąd stwierdza, że badana uchwała nie spełnia tych wymogów. Po pierwsze, uchwała wskazuje jako upoważnienie ustawowe art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 17 ust. 1 pkt 15, art. 36 pkt 2 lit. f, art. 44 i art. 96 ust.1 i ust.3 ups. Artykuł 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 17 ust. 1 pkt 15 mają charakter ustrojowoprawny i nie mogą stanowić wyłącznej podstawy prawnej (upoważnienia ustawowego) aktu prawa miejscowego. Artykuł 44 ma charakter materialnoprawny i nie może, podobnie jak powołane w podstawie prawnej art. 36 pkt 2 lit.f i art. 96 ust. 1 i ust 3 ups, stanowić podstawy prawnej aktu prawa miejscowego. Po drugie, publikacja zaskarżonej uchwały nie wynika z przepisów szczególnych, o których jest mowa w art. 13 pkt 10 u.o.a.p. Według Sądu zasadne jest zatem stanowisko skarżącego, że na gruncie obowiązujących przepisów prawa brak jest podstawy prawnej do ogłoszenia badanej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sprawia to, że zaskarżony przepis § 6 uchwały w sposób istotny narusza prawo jako podjęty bez podstawy prawnej. Należy również zauważyć, że w odpowiedzi na skargę organ jednostki samorządu terytorialnego podzielił stanowisko skarżącego, a Rada Miasta Wisła podjęła w dniu 12 sierpnia 2014 r. uchwałę nr XL/631/2014 w sprawie sprawienia pogrzebu przez Gminę Wisła, na mocy której uchylono zaskarżoną uchwałę. W ocenie Sądu, omówione naruszenia mają charakter istotnych naruszeń podjęte zostały bowiem bez podstawy prawnej i z naruszeniem przepisów ustawowych. Podniesione przez gminę Wisła okoliczności związane ze zmianą przedmiotowej uchwały w sprawie tej nie mają żadnego znaczenia. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 94 ust. 2 u.s.g w związku z art. 147 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. 1 sentencji. Jednocześnie działając zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku.