I OSK 837/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1561/14 odrzucające skargę Ł. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1561/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę Ł. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 111 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 – zwanej dalej "k.p.a."), strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia, bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W myśl § 1b tego przepisu, uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. Stosownie zaś do art. 111 § 2 k.p.a., w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Sąd podał, że w przedmiotowej sprawie Ł. P. zażądał od SKO w Przemyślu uzupełnienia decyzji z dnia 30 września 2014 r. i jednocześnie nie czekając na wydanie postanowienia w przedmiocie uzupełnienia lub odmowy uzupełnienia decyzji, wniósł skargę do sądu administracyjnego na wskazaną decyzję. Sąd podzielił prezentowany w wyroku NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1089/14 pogląd, zgodnie z którym jednym ze skutków procesowych zgłoszenia wniosku o uzupełnienie decyzji jest przesunięcie początku terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na dzień doręczenia postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a., co oznacza, że przed doręczeniem tego postanowienia termin do wniesienia skargi nie biegnie. Z powyższych względów Sąd I instancji stwierdził, że złożenie przedmiotowej skargi z dnia 8 października 2014 r., przed wydaniem postanowienia Kolegium w przedmiocie uzupełnienia decyzji z dnia 30 września 2014 r., powoduje, że w istocie została ona wniesiona przed ustawowym terminem do jej złożenia. To zaś oznacza, że jest ona niedopuszczalna i podlega odrzuceniu po myśli art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd zaznaczył, że SKO w Przemyślu, mimo zgłoszonego przez Ł. P. żądania, nie rozpoznało wniosku o uzupełnienie decyzji. Sąd wskazał, że jeżeli organ administracji publicznej nie dokona uzupełnienia decyzji w terminie nakazanym prawem a określonym w art. 35 k.p.a., strona może skorzystać z przewidzianych przez prawo procesowe środków przeciwdziałania bezczynności, określonych w art. 37 k.p.a. Sąd poparł pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 8 listopada 1995 r., sygn. akt IV SAB 45/95 (ONSA 1996 Nr 4, poz. 166), w którym stwierdzono, że w sytuacji gdy organ nie załatwił w terminie wniosku o uzupełnienie decyzji w ustalonym w przepisach prawa terminie, strona ma prawo, po wyczerpaniu regulowanego w art. 37 k.p.a. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub - wezwania do usunięcia naruszenia prawa w przypadku braku organu wyższego stopnia, wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu (por. Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, dr R. Kędziora, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2014, str. 775, pkt 6). Przyjęcie odmiennego poglądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skutkowałoby naruszeniem zasady prawa do sądu wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie Ł.P. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 2 k.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Sąd I instancji uznał skargę za niedopuszczalną z powodu złożenia do organu wniosku o uzupełnienie zaskarżonej decyzji i nierozpoznania przez organ tego wniosku do dnia orzekania przez Sąd. Skarżący kasacyjnie wskazał, że w ocenie Sądu termin na złożenie skargi uruchamia się pod warunkiem rozpatrzenia takiego wniosku przez organ. Zdaniem skarżącego kasacyjnie ocena taka jest błędna, gdyż przepis art. 111 § 2 k.p.a. stanowi jednoznacznie o sposobie liczenia terminu na wniesienie skargi sądowoadministracyjnej ,,w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a.", które to postanowienie w niniejszej sprawie nie zostało wydane, na co Sąd sam wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd I instancji zatamował zatem w efekcie dostęp strony do sądu administracyjnego w sposób nieodpowiadający wymogom wyżej przywołanych przepisów. Pominął też zupełnie, że wniosek o uzupełnienie decyzji odnosił się do pouczenia decyzji, nie do rozstrzygnięcia, a więc do takiego jej elementu, które nie ma wpływu na treść decyzji, a tym samym na przedmiot skargi rozumiany jako treść relacji prawa materialnego. Nawet gdyby doszło do wydania postanowienia z art. 111 k.p.a. przed wyrokowaniem, Sąd był władny poddać kontroli łączenie z decyzją również i to postanowienie, stosownie do art. 135 p.p.s.a., gdyż postanowienie to wydawane jest w granicach sprawy. W istocie zatem, WSA zamiast dokonać kontroli legalności decyzji, odesłał stronę na drogę postępowania w sprawie z wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 k.p.a. To drugie postępowanie nie kompensuje zaś skarżącemu prawa do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W zaistniałym w niniejszej sprawie stanie faktycznym uznać należy, że postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 2 k.p.a. jest nietrafny a wniesiona skarga zasadnie została odrzucona. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie zaś do art. 111 § 1 k.p.a., strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia, co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Jak wynika z art. 111 § 1b k.p.a., uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. Jak stanowi art. 111 § 2 k.p.a., w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a., termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Konstrukcja orzeczenia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełniania decyzji lub postanowienia nie ma samodzielnego bytu prawnego, ale pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domaga się strona. W związku z tym dzieli ono losy również tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym). Z tych też przyczyn na rozstrzygnięcie z art. 111 k.p.a. nie przysługuje zażalenie, a jednym ze skutków procesowych zgłoszenia wniosku o jego wydanie jest przesunięcie początku terminu do wniesienia skargi na dzień doręczenia postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a. Oznacza to, że przed doręczeniem tego postanowienia termin do wniesienia skargi nie biegnie. Skoro skarga na decyzję z 30 września 2014 r. została wniesiona przed wydaniem postanowienia w kwestii wniosku o uzupełnienie zaskarżonej decyzji, to oznacza to, że wniesiona została przed rozpoczęciem biegu terminu do jej wniesienia. Skargi wniesione przed rozpoczęciem terminu do ich wniesienia są skargami przedwczesnymi – i podlegają odrzuceniu jako niedopuszczalne, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Nie oznacza to, że skarżący nie będzie mógł wnieść drugiej skargi po ewentualnym wydaniu i doręczeniu orzeczenia w kwestii wskazywanego wniosku o uzupełnienie decyzji. Należy uznać, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżącemu przysługuje skarga na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu wniosku skarżącego o uzupełnienie decyzji z dnia 30 września 2014 r. Pogląd wyrażony we wskazanym w zaskarżonym postanowieniu orzeczeniu NSA z dnia 8 listopada 1995 r., sygn. akt IV SAB 45/95 (ONSA 1996 Nr 4, poz. 166) jest aktualny także w zmienionym stanie prawnym w tym zakresie, że bezczynność w wydaniu postanowienia o uzupełnieniu bądź odmowie uzupełnienia decyzji powinna podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie należy bowiem przyjąć, że postanowienie z art. 111 § 1b k.p.a. zalicza się do kategorii postanowień wskazanych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Przyjęcie odmiennego poglądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skutkowałoby naruszeniem zasady prawa do sądu określonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Organ bowiem, tkwiąc w bezczynności, mógłby celowo nie rozpoznawać wniosku o uzupełnienie decyzji, by uniemożliwić stronie złożenie skargi do sądu administracyjnego, w celu podważenia zasadności wydanego rozstrzygnięcia. Z tego względu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.