IV SA/Po 582/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant Sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Koninie na uchwałę Rady Gminy w Grodźcu z dnia 21 lipca 2004 r., nr XVI/92/04 w przedmiocie określenia wysokości oraz szczegółowych warunków i trybu przyznania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy w Grodźcu z dnia 21 lipca 2004 r., nr XVI/92/04 w przedmiocie określenia wysokości oraz szczegółowych warunków i trybu przyznania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. W dniu 21 lipca 2004 roku Rada Gminy w Grodźcu ( dalej – "Rada" ) podjęła uchwałę nr XVI/92/04 z dnia 21 lipca 2004 roku w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych warunków i trybu przyznania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy w Koninie zarzucając zaskarżonej uchwale rażące naruszenie - art. 96 ust. 4 i art. 43 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 182 ze zm.) polegające na powtórzeniu i modyfikacji treści zapisów ustawowych oraz braku uregulowania kwestii, do których uregulowania Rada Gminy zostało zobowiązana. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Następnie skarżący podniósł, iż z normatywnego charakteru przedmiotowej uchwały wynika konieczność formułowania zawartych w nim postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizując delegację ustawową. Prokurator podniósł, iż podstawę prawną do podjęcia uchwały stanowi art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, który upoważnia radę gminy do określenia w drodze uchwały wysokości, oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. W podstawie prawnej uchwały powołano również art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2, będących w zakresie zadań własnych. Przepis zaś art. 94 ust. 2 owej ustawy stanowi, że wydatki na usługi, pomoc rzeczową, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu podlegają zwrotowi w części lub całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego. Ustalanie wysokości zasiłku na ekonomiczne usamodzielnienie ustawodawca pozostawił radzie gminy, co różni tę formę pomocy od zasiłku celowego przyznawanego na ogólnych zasadach. Oprócz wysokości zasiłku rada, w drodze uchwały, określa również szczegółowe warunki przyznawania i zwrotu omawianego świadczenia. Tak sformułowany przepis ustawowy oznacza, iż rada gminy może w drodze uchwały ustalić sposób i metody postępowania przy załatwianiu spraw związanych z tą forma pomocy. Jednocześnie art. 43 ust. 10 nie pozwala na przyjmowanie przez radę gminy rozwiązań prawnych tworzących nową regulację w zakresie ustalania kryteriów odmowy przyznania takiej pomocy. Kryteria takie zawiera bowiem ustawa o pomocy społecznej. Podejmując uchwałę, rada gminy korzysta z samodzielności wyznaczonej przepisami prawa. Wynika ona z granic określonych przez ustawy, które precyzyjnie ustalająjej zakres przedmiotowy. W ocenie prokuratora w przedmiotowej uchwale nie uregulowano istotnego zagadnienia, a mianowicie nie ustalono warunków przyznania zasiłku na ekonomiczne usamodzielnienie. Wymienione zagadnienie jest na tyle istotne, że ustawodawca zwrócił uwagę na konieczność jego określenia w uchwale rady gminy, stanowiącej akt prawa miejscowego. W § 4 uchwały wskazano jedynie tryb przyznania zasiłku (wniosek, plan ekonomiczny, wywiad środowiskowy). Prokurator podniósł, iż dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wydaje się słusznym wyjaśnić pojęcie "warunku". Słownik języka polskiego pojęcie warunku interpretuje jako: 1. czynnik, od którego uzależnione jest istnienie lub zajście czegoś, 2. zastrzeżenie w umowie, od którego spełnienia zależy zrealizowanie czegoś, 3. we wnioskowaniu implikacyjnym: stan rzeczy, który musi zajść, aby mógł zaistnieć inny stan rzeczy. Pod pojęciem warunków przyznania zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie kryje się więc określenie czynników, od których uzależniona jest decyzja o przyznaniu bądź nie przedmiotowego zasiłku. Zgodnie z brzmieniem § 1 uchwały, osobom i rodzinom nie usamodzielnionym życiowo może być przyznana pomoc na ekonomiczne usamodzielnienie w postaci jednorazowego zasiłku celowego, zwanego dalej "zasiłkiem", pod warunkiem posiadania środków finansowych na ten cel przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Grodźcu. W § 2 ust. 2 uchwały Rada postanowiła, iż pierwszeństwo w uzyskaniu pomocy mają osoby i rodziny, których dochód na osobę nie przekracza kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej o ile są : a) niepełnosprawne, b) wielodzietne, c) samotnie wychowujące dziecko, d) bezrobotne. Regulacja § 6 zdanie 2 stanowi, iż zasiłek nie przysługuje, jeżeli osoba ubiegająca się w ciągu 3 lat poprzedzających dzień złożenia wniosku: a) otrzymała już na ten cel pomoc z innego źródła, b) uchyliła się lub uchyla od podjęcia odpowiedniej pracy, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudniania i instytucjach rynku pracy, c) odmówiła bądź odmawia udziału w przeszkoleniu zawodowym. Zdaniem skarżącego regulacje te są niezgodne z przepisem art. 43 ustawy o pomocy społecznej. Ustawodawca jasno sprecyzował przypadki, kiedy taka pomoc nie przysługuje. Rada gminy nie jest więc władna uzależniać możliwości przyznania pomocy od posiadania środków finansowych na ten cel czy też określać prawa pierwszeństwa otrzymywania pomocy. Pomoc na ekonomiczne usamodzielnienie jest świadczeniem z pomocy społecznej (art. 36 pkt 1 lit. d ustawy). Krąg osób uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej, a także przesłanki ich udzielania określa ustawa o pomocy społecznej w art. 5 w związku z art. 7 i art. 8, w związku z czym radzie gminy nie przysługują w powyższym zakresie żadne kompetencje. Prokurator podniósł, iż niedopuszczalne - w kontekście przywołanych zasad wypełniania delegacji ustawowych do wydania aktu normatywnego - jest także rozwiązanie przyjęte w § 6 zdanie 1 uchwały, który to zapis stanowi, iż w przypadku wykorzystania zasiłku w sposób niezgodny z celem, bądź też stwierdzeniem jego marnotrawstwa, zasiłek podlega natychmiastowemu zwrotowi. Zgodnie bowiem z art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej, a więc w akcie indywidualnym, a nie – jak uczyniła to Rada - w akcie generalnym. Wykorzystanie zasiłku w sposób niezgodny z celem czy też jego marnotrawstwo można by jedynie traktować jako wskazanie " warunków zwrotu zasiłku", brak natomiast upoważnienia do określenia wysokości i terminu zwrotu. Rada nie odniosła się natomiast do sytuacji, w której podlegać zwrotowi będzie zasiłek wykorzystany zgodnie z przeznaczeniem. Pominięcie w tym zakresie warunków zwrotu otrzymanej pomocy przesądza o braku kompleksowej regulacji uchwały. Z treści art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej wynika, że zasiłek celowy na ekonomiczne usamodzielnienie jest przyznawany pod warunkiem zwrotu. Określenie warunków zwrotu zasiłku w uchwale jest więc obligatoryjne. Ewentualne odstąpienie od żądania zwrotu następuje zgodnie z regulacją art. 104 ust. 4 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż Rada wbrew zarzutom skargi nie przekroczyła upoważnienia ustawowego. Organ wskazał, iż w przedmiotowej uchwale znalazły się "warunki przyznawania i zwrotu" omawianego świadczenia, ale mają one postać kryteriów negatywnych, implikujących sytuację, która musi być spełniona, aby świadczenie otrzymać. Organ wskazał również, iż nie występuje też sprzeczność w § 6 uchwały z art. 43 ustawy o pomocy społecznej- właśnie dlatego, że Rada Gminy wprowadziła "warunki" o charakterze negatywnym. W ocenie organu nie zasługuje na aprobatę również zarzut skargi odnoszący się do zasad zwrotu zasiłku. W § 6 zd.1 Rada wprowadziła warunki zwrotu zasiłku, a zapisy te nie pozostają w sprzeczności z art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W uchwale nie ma określenia wysokości zwrotu zasiłku, a pojęcie "natychmiast" jako nieostre stanowi jedynie wskazówkę, wytyczną dla potencjalnego adresata świadczenia, iż w razie ziszczenia się warunków zwrotu organ wdroży procedurę zmierzającą do odzyskania zasiłku, co zostanie zakończone wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych warunków i trybu przyznania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Uchwała zawiera bowiem normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej. Skoro zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, to powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii źródeł prawa. Punktem wyjścia tych wymogów jest regulacja art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W rozdziale 4 "Akty prawa miejscowego stanowione przez gminę" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) dokonano podziału owych aktów na dwie kategorie, a mianowicie na akty wykonawcze (do ustawy o samorządzie gminnym i do innych ustaw) oraz na akty porządkowe. Zaskarżona uchwała jest wykonawczym aktem prawa miejscowego. Została bowiem wydana z powołaniem się i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej. Cytowane przepisy, wraz z art. 88 - 93 Konstytucji, stanowią normatywne określenie źródeł prawa. Źródła te nie mają jednakowej mocy prawnej tworząc swoistą hierarchię. W ramach tej hierarchii ustawa ma pierwszeństwo przed aktami normatywnymi stanowionymi przez organy samorządu terytorialnego zaś materia uregulowana w samej ustawie nie może być regulowana w akcie prawa miejscowego. Inaczej mówiąc niedopuszczalne jest powtarzanie w uchwałach organów gminy uregulowań ustawowych. Powtórzenie za ustawą określonej regulacji stanowi istotne naruszenie prawa. Tym bardziej za istotne naruszenie prawa należy traktować nieprecyzyjne lub częściowe powtórzenie regulacji ustawowej. Zgodnie z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Podsumowując, uchwała Rady nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Takie zapisy uchwały, jako istotnie naruszające prawo, są nieważne. Trzeba, bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Podobne poglądy były wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 16 czerwca 1992 r. sygn. akt. II SA 99/92, ONSA 1993/2 poz. 44, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1996 r. sygn. akt. SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok NSA z 14 października 1999r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98 OSS 2000/1/17) oraz Sądu Najwyższego, który w uzasadnieniu do wyroku z dnia 6 kwietnia 2001 r. (nr sygn. II RN 87/00, opubl. w OSN z 2001 r., nr 24, poz. 704). Z powyższych względów za nieważną należało uznać regulację zawartą w § 6 i § 7 zaskarżonej. § 7 uchwały stanowi, iż zasiłek nie przysługuje, jeżeli osoba ubiegająca się w ciągu 3 lat poprzedzających dzień złożenia wniosku: a) otrzymała już na ten cel pomoc z innego źródła, b) uchyliła się lub uchyla od podjęcia odpowiedniej pracy, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudniania i instytucjach rynku pracy, c) odmówiła bądź odmawia udziału w przeszkoleniu zawodowym. Powyższy przepis stanowi powtórzenie i niedopuszczalną modyfikacje zapisów ustawy o pomocy społecznej, a dokładnie art. 43 ust. 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej. Za zasadny należy uznać również zarzut odnoszący się do § 6 uchwały określającej termin zwrotu świadczenia w przypadku wykorzystania zasiłku w sposób niezgodny z celem, bądź też stwierdzenia jego marnotrawstwa. Jak zasadnie wskazał organ zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Wobec powyższego z ustawy o pomocy społecznej jednoznacznie wynika, że termin zwrotu określa się w akcie o charakterze indywidualnym, a nie akcie generalnym jakim jest bez wątpienia zaskarżona uchwała. Odnosząc się natomiast do zarzutu nie określenia warunków przyznania zasiłku na ekonomiczne usamodzielnienie wskazać należy, iż obowiązek określenia tych warunków nałożony został na gminę, to jednakże należy pamiętać, że w tym zakresie gminy korzystają z przyznanej im samodzielności i nie są związane ani kryterium dochodowym czy też innymi pozytywnymi przesłankami przyznania tej pomocy. Wobec powyższego organ może dowolnie kształtować przesłanki przyznania tej pomocy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela poglądu skarżącego, iż w uchwale nie określono warunków przyznania pomocy. W tym miejscu wskazać należy, iż jednym z warunków jest m.in. kryterium dochodowe. Wprawdzie w uchwale wskazano, że zasiłek na ekonomiczne usamodzielnienie może zostać również przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobom przekraczającym kryterium dochodowe, to jednakże powyższe nie oznacza, że Rada nie określiła warunków przyznania pomocy. W tym miejscu wskazać należy, iż Sąd nie podziela również stanowiska skarżącego, że Rada gminy nie jest władna uzależniać możliwości przyznania pomocy od posiadanych środków finansowych na ten cel czy też określać prawa pierwszeństwa otrzymania. Z powyższym poglądem nie można się zgodzić. Takie stanowisko Prokuratora wskazywałoby, iż pomoc na usamodzielnienie, o której mowa w art. 43 ustawy o pomocy społecznej, musiałaby być przyznana zawsze w sytuacji spełnienia warunków do jej przyznania niezależnie od możliwości finansowych gminy. Ponadto takie stanowisko pozostaje w sprzeczności z art. 43 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który wskazuje, iż pomoc "może" być przyznana. Ponadto uwadze skarżącego uszło, iż sama ustawa o pomocy społecznej w art. 3 wskazuje na ograniczone możliwości pomocy społecznej, a możliwości te z oczywistych względów zależą głównie od posiadanych środków finansowych. Z powyższych względów wprowadzenie zapisu, iż warunkiem udzielenia pomocy jest posiadanie przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej na ten cel środków finansowych uznać należy za dopuszczalne. Również wskazanie komu przysługuje pierwszeństwo uznać należy za dopuszczalne. Organ dysponując ograniczonymi środkami finansowymi musi jakoś różnicować beneficjentów tej pomocy. Pomimo powyższego w przedmiotowej sprawie zachodziła konieczność wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie miał na względzie, iż zgodnie z § 6 zasad techniki prawodawczej - przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy - tak więc tworzenie prawa gminnego powinno uwzględniać specyfikę odbiorcy, tj. adresata, który nie zawsze dysponuje odpowiednią wiedzą prawną i aktami prawnymi, którymi się może posiłkować lub po które może sięgać. Z powyższych względów Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego w całości. Organ redagując zaskarżona uchwałę w kilku paragrafach określił warunki przyznania wnioskowanej pomocy. Na uwadze należy mieć również na uwadze, iż w jednym z paragrafów Rada określając warunek przyznania pomocy jednocześnie określiła w ilu ratach podlega zwrotowi jak również możliwość zawieszenia spłaty rat. Taka systematyka aktu podjętego w niniejszej sprawie utrudnia jego adresatom dekodowanie norm prawnych w nich zawartych, co stoi w sprzeczności z § 6 zasad techniki prawodawczej tj. naruszają zasadę komunikatywności aktu prawnego, która nakazuje redagować przepisy tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm, wyrażały intencje prawodawcy. W tym stanie rzeczy mając na uwadze, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem delegacji ustawowej Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały w całości.