I OSK 1363/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 29 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 654/14 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego od E. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu. I OSK 1363/15 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 654/14, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, z dnia [...] maja 2014 r. oraz decyzję Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Miękini w przedmiocie odmowy E. W. świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy: Kierownik GOPS w Miękini, działając z upoważnienia Wójta Gminy Miękini, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., odmówił E. W. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad dzieckiem. W uzasadnieniu podniesiono, że E. W. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdzie wskazano "żadna praca" oraz że wymaga ona, z powodu ograniczonej możliwości samodzielnej egzystencji, pomocy i opieki stałej lub długotrwałej pomocy innych osób. Brak było więc podstaw do przyjęcia, że mogłaby sprostać obowiązkowi opieki nad chorym dzieckiem. SKO we Wrocławiu, po rozpatrzeniu odwołania E. W., decyzją z dnia [...] maja 2014 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wskazano, że najważniejszą przesłanką uzyskania prawa do wnioskowanego świadczenia, określoną w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.) jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Oznacza to, że osoba zatrudniona musi zrezygnować z pracy, zaś osoba niepracująca nie korzysta z możliwości podjęcia pracy lub zatrudnienia, pomimo że taką możliwość potencjalnie posiada. W przypadku E. W. nie można mówić o niepodejmowaniu zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad synem, ponieważ z uwagi na jej własną niepełnosprawność takiej możliwości nie ma. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia, określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi E. W., uznał ją za zasadną. Zauważono, że E. W. nie pracuje zawodowo i jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotna. Stwierdzono, że samo dokonanie wpisu do rejestru osób bezrobotnych ma charakter deklaratoryjny, a więc potwierdza fakt, iż określony podmiot nie świadczy pracy, spełniając jednocześnie warunki określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2015 r. poz. 149 ze zm., dalej: u.p.z.), czyli "zdolność" i "gotowość" do podjęcia zatrudnienia. Zdolność do zatrudnienia jest kategorią psychofizyczną i oznacza brak przeciwwskazań medycznych lub psychologicznych do wykonywania pracy, a gotowość to wola pracowania, znajdowania się w sytuacji umożliwiającej podjęcie zatrudnienia. Akt rejestracji jest więc równoznaczny z potwierdzeniem zdolności do pracy, a E. W. podczas rozprawy oświadczyła do protokołu, że od chwili rejestracji uzyskała dwie oferty pracy, których nie przyjęła z przyczyn niezależnych od siebie. Podkreślono, że organ powinien wyjaśnić przesłankę zdolności E. W. do pracy na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, a nie tylko poprzestać na wnioskach wynikających z zapisu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w części odnoszącej się do wskazań dotyczących jej zatrudnienia. Wskazano, że należałoby skonfrontować dwa dokumenty: orzeczenie o niepełnosprawności, w którym zawarto zapis: "żadna praca", utożsamiany przez organ z "niezdolnością do pracy" oraz akt organu zatrudnienia rejestrujący osobę bezrobotną, stanowiący potwierdzenie faktu zdolności E. W. do pracy. Zauważono, że pojęcie "niepełnosprawność" ma szersze znaczenie niż pojęcie "niezdolność do pracy". W konsekwencji, każda osoba, która uzyskała orzeczenie "o całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy" jest uznawana równocześnie za "niepełnosprawną", ale nie każda osoba "niepełnosprawna" staje się automatycznie "osobą niezdolną do pracy". Pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy rozumieć szeroko, tj. mając na uwadze realia, w których znajduje się osoba bezrobotna zarejestrowana w urzędzie pracy. Osoba "bezrobotna", zgodnie z definicją z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z., jest osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, którą cechuje zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Tym samym osoba zarejestrowana jako bezrobotna, ubiegając się o przyznanie przedmiotowego świadczenia, rezygnuje ze stanu gotowości do pracy, a zatem pozbawia się możliwości uzyskania i wykonywania pracy. Skutki wyłączenia możliwości uzyskania zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy i skutki podjęcia samodzielnej decyzji o rezygnacji z zatrudnienia, z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, są w istocie takie same – dana osoba nie wykonuje pracy zawodowej, ponieważ czas ten poświęca opiece nad osobą niepełnosprawną. Skargę kasacyjną wniosło SKO we Wrocławiu, żądając uchylenia wyroku WSA we Wrocławiu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania albo uchylenia wyroku i rozpoznania sprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie: • art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ błędnie przyjęto, że osobie legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem odnośnie do możliwości zatrudnienia: "żadna praca", może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem; • art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. przez uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2014 r. bez wskazania naruszenia prawa materialnego. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, a więc rozpoznano skargę kasacyjną w jej granicach. Podnieść należy, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. odnosi się do naruszenia prawa materialnego, którego skutkiem mogło być błędne zastosowanie tego przepisu. Nie można więc zgodzić się z zarzutem, że Sąd I instancji nie wskazał, na czym polegało stwierdzone przez niego naruszenie prawa, jakiego miały dopuścić się Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Miękini oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu. WSA we Wrocławiu wyraźnie jednak wskazał, że organy obu instancji naruszyły określony przepis prawa materialnego, dokonując jego błędnej wykładni. Niezależnie więc od słuszności tego zapatrywania, przedmiotowy zarzut proceduralny jest nietrafny. Zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.) należy uznać za uzasadniony. W orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że określone w powołanym art. 17 ust. 1 świadczenie pielęgnacyjnie to "instytucja świadczenia pielęgnacyjnego została faktycznie wprowadzona do polskiego systemu świadczeń rodzinnych w dniu 1 maja 2004 r. Jej pierwotnym założeniem, które zachowało swoje znaczenie do dnia dzisiejszego, było zapewnienie osobom, które dla sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską, rezygnują z zatrudnienia bądź takiego zatrudnienia nie podejmują, swoistej rekompensaty finansowej. Zatem świadczenie pielęgnacyjne w swojej istocie nie jest nagrodą za sprawowanie opieki nad bliską osobą niepełnosprawną, lecz jest instytucją pomocy ze strony państwa w sytuacjach, w których choroba, a w konsekwencji niepełnosprawność osoby bliskiej, wymuszają rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia" (uchwała z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, podobnie wyroki NSA: z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 968/14, z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1219/13). Świadczenie pielęgnacyjne stanowi zatem swego rodzaju rekompensatę wypłaconą przez Państwo w ramach systemu zabezpieczenia społecznego za rezygnację z pracy osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawną osobą bliską. Niezbędnym warunkiem przyznania tego świadczenia jest ustalenie, czy wnioskodawca zrezygnował z możliwości podjęcia pracy lub świadczenia pracy. W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, że wobec E. W. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Środzie Śląskiej orzekł znaczny stopień niepełnosprawności, jednocześnie wskazano, iż nie kwalifikuje się ona do żadnej pracy. Oznacza to, że nie może ona podjąć zatrudnienia nawet w zakładzie pracy chronionej. Przypomnieć należy, że zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności działają na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. nr 127, poz. 721, ze zm.; dalej: u.r.z.s.). Dokonują one oceny zdolności do zatrudnienia osoby niepełnosprawnej. Celem powołanej ustawy jest bowiem organizacja systemu pomocy osobom niepełnosprawnym poprzez rehabilitację i możliwość zatrudnienia w zakładach pracy chronionej. Tak więc ocena zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności posiada znaczenie dla oceny zdolności danej osoby do pracy w warunkach specjalnych, organizowanych w zakładach pracy chronionej. Na podstawie art. 4 ust. 1 u.r.z.s. do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Samo zaliczenie do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności nie wyklucza możliwości zatrudnienia osoby niepełnosprawnej u pracodawcy niezapewniającego warunków pracy chronionej, w przypadkach przystosowania przez pracodawcę stanowiska pracy do potrzeb osoby niepełnosprawnej albo zatrudnienia w formie telepracy (art. 4 ust. 5 u.r.z.s.). Tym samym nie jest wykluczone, aby osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym pracowała. Wskazać należy, że pracować mogą tylko te osoby niepełnosprawne, wobec których orzeczono, iż mogą pracować w warunkach pracy chronionej. E. W. legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu jej do znacznego stopnia niepełnosprawności, ze wskazaniem: "żadna praca", co oznacza, że nie może ona otrzymać świadczenia z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ nie spełniła warunku rezygnacji z możliwości zatrudnienia. Nie zmienia tego fakt zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako bezrobotnej. Sąd I instancji prawidłowo przytoczył poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych, dotyczące możliwości otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę bezrobotną, ale umknął tu fakt, że z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2015 r. poz. 149 ze zm.) wynika, iż organy rejestrujące nie badają stanu zdrowia i możliwości zatrudnienia osoby rejestrowanej. Z postanowień § 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz.U. z 2012 r. poz. 1299), określającego dokumenty, które powinna przedstawić osoba rejestrująca się jako bezrobotna, również nie wynika aby Powiatowy Urząd Pracy przed rejestracją mógł domagać się dokumentów określających stan zdrowia wnioskodawcy. Nie można więc uznać, tak jak czyni to WSA we Wrocławiu, że zarejestrowanie E. W. jako bezrobotnej powoduje wątpliwości co do możliwości podjęcia przez nią pracy. Ustalenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Środzie Śląskiej mają podstawowe znaczenie dla sprawy, ponieważ wykazują w sposób niebudzący wątpliwości, że E. W. nie może, ze względu na stan zdrowia, podjąć jakiejkolwiek pracy, a więc nie spełnia podstawowej przesłanki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego – rezygnacji z możliwości zatrudnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 w zw. z art. 188, art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W przedmiotowej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak jest zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.