I OSK 1219/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 100/13 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r. (sygn. akt II SA/Ke 100/13), oddalił skargę K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: K. B., wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r., wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy S. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na rezygnację z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem – B. B., który legitymował się znacznym stopniem niepełnosprawności. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], odmówił jego uwzględnienia. Na skutek wniesionego przez K. B. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. W uzasadnieniu swego stanowiska Kolegium – powołując się na treść art. 17 ust.1 i 1a oraz ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), dalej "u.ś.r." – wskazało, że K. B. nie przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania nad niepełnosprawnym ojcem, w sytuacji, gdy pozostawał on w związku małżeńskim z osobą nie legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Żona osoby wymagającej opieki – M. B. legitymowała się bowiem orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i pozostawała w zatrudnieniu na pełnym etacie. K. B., w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r., podniosła, że odmowa przyznania jej wnioskowanego świadczenia była krzywdząca, nieuprawniona i niezgodna z Konstytucją RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że w świetle, stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., pozostawanie przez B. B. w związku małżeńskim z M. B., która legitymowała się orzeczeniem jedynie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, skutkowało brakiem podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się do, zawartego w skardze, zarzutu o niezgodności zaskarżonej decyzji z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), Sąd Wojewódzki wskazał, że - zgodnie z określoną w art. 7 ustawy zasadniczej - zasadą praworządności, organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Są one zatem zobligowane działać na podstawie przepisów prawa, obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Prawo stosowania przepisów ustawy zasadniczej bezpośrednio nie oznacza jednak, że organ może nieuwzględnić obowiązującego przepisu ustawy, uznając go we własnym zakresie za niekonstytucyjny. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, K. B. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) poprzez dokonanie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 18 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., polegającego na zastosowaniu negatywnej przesłanki w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce w stosunku do osoby pozostającej w związku małżeńskim w sytuacji, gdy małżonek nie może wywiązywać się z obowiązku opieki nad współmałżonkiem legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności; 2. naruszenie art. 7 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i brak dokonania w toku postępowania ustaleń czy współmałżonek, który mimo że nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - może z uwagi na wiek i stan zdrowia sprawować opiekę nad współmałżonkiem legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że nie należy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej i wartości wynikających z art. 18 i 32 Konstytucji, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. Powyższe stanowisko – zdaniem skarżącej – zostało potwierdzone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowanym na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07, OTK 2008 Nr 6, poz. 107), w którym, podważając konstytucyjność art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zakresie, w jakim uniemożliwiał on nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wskazano, że wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP oraz w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. (sygn. akt P 23/05), gdzie zwrócono uwagę, iż prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne musi wywodzić się z obowiązku alimentacyjnego a świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych i zinstytucjonalizowanych. K. B. twierdziła, że nieprawidłową była wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w świetle której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 k.r.i.o., traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również takiej opieki wymaga. Zdaniem skarżącej, prezentowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. stanowiła sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji naruszała art. 18 Konstytucji RP. Pozostawanie w związku małżeńskim powinno bowiem stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może w związku z tym stanowić sytuacji, w której skarżąca kasacyjnie sprawuje opiekę nad pozostającym w związku małżeńskim ojcem, gdy jego żona, legitymująca się również orzeczeniem niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym - z uwagi na stan swojego zdrowia - również wymaga stałej opieki. Przy czym charakter schorzeń na jakie cierpi współmałżonek i konieczność wykonywania przy nim określonych zabiegów pielęgnacyjnych wymaga posiadania odpowiedniej siły fizycznej, których małżonka B. B. nie posiada. Skarżąca, podkreślała przy tym, że okolicznością pozwalającą na dokonywanie odmiennych ustaleń, nie mógł być również fakt, iż małżonka, wymagającego opieki B. B., podejmuje zatrudnienie i w obecnej chwili jej dochody stanowią podstawowe źródło utrzymania rodziny w tym także małżonka. Charakter wykonywanej przez nią pracy nie wymagał od niej bowiem takich uwarunkowań, jakie były wymagane do zapewnienia mężowi stałej, odpowiedniej do jego potrzeb opieki. Pozostawanie w związku małżeńskim będzie więc stanowić tyko wtedy przeszkodę w przyznaniu tego świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć, niezależnie od faktu legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a realizacja pomocy dąży na osobie obowiązanej alimentacyjnie. W powyższym kontekście skarżąca podnosiła, że niedokonanie przez organy oceny czy współmałżonek, który pomimo braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, może taką opiekę sprawować, stanowiło naruszenie przez nie art. 7 k.p.a. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podniesione przez skarżącą zarzuty materialne i procesowe zmierzały w istocie rzeczy do zakwestionowania, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, stanowiska organów obu instancji, że – w świetle art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie istniała możliwość przyznania K. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu ojcem, B. B., w sytuacji, gdy pozostawał on w związku małżeńskim z M. B., która nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dokonując oceny tak określonych zarzutów, należy wyjaśnić, że stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), dalej powoływanej jako "k.r.i.o." ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając na względzie treść powyższych przepisów, należało uznać ocenę prawną, dokonaną w rozpatrywanej sprawie przez Sąd I instancji, za prawidłową. Przesłanka negatywna, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., odnosząca się do krewnych osoby, legitymującej się znacznym stopniem niepełnosprawności i pozostającej w związku małżeńskim, których – względem niej - obciążą obowiązek alimentacyjny ma – w przekonaniu ustawodawcy, oznaczać, że zobowiązanym do opieki nad taką osobą, powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek, chyba, że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Tego rodzaju regulacja prawna została skorygowana przez ustawodawcę nowelą z dnia 19 sierpnia 2011 r. do ustawy o świadczeniach rodzinnych, będącą wynikiem sygnalizacji Trybunału Konstytucyjnego, zawartej w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt S 1/10 (OTK-A 2010/5/54). Ograniczenie zatem prawa do otrzymania przez, wymienione w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a) u.ś.r., osoby świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi swego rodzaju, niemogący podlegać wykładni rozszerzającej, wyjątek, uzasadniony, wynikającym z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru, istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Nie można więc, w świetle powyższego, uznać za prawidłowe twierdzenia skarżącej, że zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. norma prawna została wyłożona przez Sąd Wojewódzki w sposób niewłaściwy. Nie można było zatem w analizowanym przypadku wykładać, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zasady równości wobec prawa, w ten sposób, iż nakazuje ona identyczne traktowanie wszystkich osób, zobligowanych do alimentacji. Więź istniejąca pomiędzy małżonkami ma bowiem zupełnie inny wymiar od powiązań rodzinnych występujących pomiędzy krewnymi. Nie można było również zgodzić się ze skarżącą, iż w niniejszym przypadku doszło do naruszenia art. 18 ustawy zasadniczej, który stanowi ogólną ramę obligująca państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Okoliczność bowiem wprowadzenia przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny w prawie do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego, nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony związku małżeńskiego, macierzyństwa i rodzicielstwa. Podkreślić także wypada, że za powyższym stanowiskiem przemawia dodatkowo fakt, iż analizowany przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, uwzględniał właśnie, wysuwane, w powołanych w skardze kasacyjnej orzeczeniach sądów administracyjny oraz Trybunału Konstytucyjnego, postulaty, sugerujące konieczność jego nowelizacji, która umożliwiałaby przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom sprawującym opiekę nad podopiecznymi pozostającym w związku małżeńskim, której współmałżonek nie mógł takiej opieki sprawować. Nadmienić przy tym należy, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. (sygn. akt P 23/05) i z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07) zostały wydane nie tylko w odmiennym stanie faktycznym, ale i prawnym, który istniał przed dniem 14 października 2011 r. Nie odnosiły się zatem do omawianego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Za prawidłowością zaś stanowiska Sądu I instancji przemawia w szczególności wykładnia językowa ww. przepisu. Zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie i w piśmiennictwie powszechnie jest akceptowana zasada pierwszeństwa wykładni językowej i subsydiarności wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. Zasada pierwszeństwa wykładni językowej, choć nie ustala absolutnego porządku preferencji, to jednak dopuszcza odstępstwa od wyniku jej zastosowania tylko wówczas, gdy wynik ten prowadzi albo do absurdu, albo rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji. Nie zawsze więc zachodzi konieczność posłużenia się kolejno wszystkimi rodzajami wykładni. W szczególności nie ma potrzeby sięgania po dyrektywy celowościowe wówczas, gdy już po zastosowaniu dyrektyw językowych albo językowych i systemowych uda się uzyskać właściwy wynik wykładni, tj. ustalić pozbawione cech absurdalności znaczenie interpretowanej normy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1998 r., sygn. akt I CKN 664/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 7). Innymi słowy, odstępstwo od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać tylko szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne; jeśli takie racje nie zachodzą, należy oprzeć się na wykładni językowej (por. uzasadnienie uchwały Pełnego Składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III CZP 37/04, OSNC 2005, nr 3, poz. 42; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 lipca 2004 r., sygn. akt V CK 21/04, OSNC 2005, nr 7-8, poz. 137 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 lipca 2005 r., sygn. akt I KZP 18/05, OSNKW 2005, nr 9, poz. 74). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych "otwiera się" dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, a więc kiedy nie jest możliwe wypełnianie przez niego we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz K. B. mogłoby zatem nastąpić wyłącznie w razie ustalenia, że żona B. B., ze względu na znaczny stopień stwierdzonej u niej niepełnosprawności, nie jest w stanie sprawować nad mężem opieki. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest w tym zakresie jednoznaczny i nie pozwala na odmienną jego interpretację. Konkludując należy więc stwierdzić, iż skoro ojciec skarżącej – B. B. pozostaje w związku małżeńskim, a jego małżonka – M. B., nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz jego córki byłoby nieuzasadnione. W takim bowiem przypadku to na M. B. w pierwszej kolejności ciąży obowiązek sprawowania opieki nad mężem. Podkreślić też trzeba, że M. B. obiektywnie może tę opiekę sprawować, czego pośrednio dowodzi fakt, że jest ona w pełni nadal aktywna zawodowo. Istota świadczenia pielęgnacyjnego nie polega natomiast na wspomaganiu rodziny podopiecznego pomocą finansową, bo tę funkcję spełniają świadczenia, przyznawane w ramach pomocy społecznej, a jest ono ściśle powiązane z rezygnacją z takiej aktywności w celu sprawowania opieki nad niepełno[prawnym członkiem rodziny. Sąd I instancji zasadnie w związku z tym nie dopatrzył się naruszenia przez organy obu instancji art. 7 k.p.a., gdyż dokonane przez nie ustalenia faktyczne i ocena prawna były prawidłowe. Z tych przyczyn, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjnym – z mocy art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.