I OSK 1325/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SAB/Gd 192/14 w sprawie ze skargi M. Sz. na bezczynność Wójta Gminy C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 lutego 2015 r. oddalił skargę M.S. na bezczynność Wójta Gminy C. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. M.S., za pośrednictwem portalu ePUAP, zwrócił się w dniu [...] października 2014 r. do Wójta Gminy C. z wnioskiem o udostępnienie następujących informacji: 1. liczby osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy na dzień [...].11.2010 r. oraz na dzień złożenia tego wniosku; 2. imion i nazwisk wszystkich kierowników wydziałów, naczelników i innych osób zajmujących kierownicze stanowiska w Urzędzie Gminy (w tym skarbnika i sekretarza Gminy), z podaniem wykształcenia każdej z tych osób, a w przypadku wykształcenia wyższego również kierunku ukończonych studiów, oraz daty zatrudnienia na zajmowanym obecnie stanowisku; 3. wysokości nagród i premii przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników Urzędu Gminy od dnia [...].01.2014 r. do dnia złożenia tego wniosku, z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika; 4. listy podróży zagranicznych Wójta i innych pracowników Urzędu Gminy (finansowanych ze środków publicznych) od dnia [...].11.2010 r. do dnia złożenia tego wniosku, z podaniem miejsca podróży, czasu jej trwania, celu oraz kosztów; 5. wykazu postępowań sądowych, w których uczestniczyła Gmina, a które zakończyły się w okresie od [...].11.2010 r. do dnia złożenia wniosku, ze wskazaniem zapadłego rozstrzygnięcia (alternatywnie skanów prawomocnych wyroków i postanowień w sprawach, w których uczestniczyła Gmina; 6. liczby skarg złożonych na działalność Wójta w okresie od dnia [...].11.2010 r. do dnia złożenia tego wniosku z podaniem rezultatu rozpatrzenia tych skarg. Pismem z dnia [...] października 2014 r. organ wyjaśnił, że wniosek dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej, wezwał zatem skarżącego do wskazania, iż uzyskanie informacji objętych wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego z uwagi na fakt, że żądanie sprowadzało się do udostępnienia informacji przetworzonych. W odpowiedzi skarżący wyjaśnił, że według niego żadna z informacji objętych wnioskiem nie ma charakteru informacji przetworzonej i w związku z tym nie jest konieczne wykazywanie jakiegokolwiek interesu. Decyzją z [...] listopada 2014 r. Wójt Gminy C., działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, dalej: u.d.i.p.) odmówił udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącego twierdząc, że nie są one informacjami szczególnie istotnymi dla interesu publicznego. W skardze na bezczynność, która wpłynęła do organu w dniu [...] listopada 2014 r., skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 7 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Zwrócił się o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, takich jak wniosek z dnia [...] października 2014 r., urzędowe poświadczenie przedłożenia z dnia [...] października 2014 r., pisma skarżącego z dnia [...] października 2014 r. i urzędowego poświadczenia jego przedłożenia, na okoliczność złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej i jego odbioru przez organ w systemie ePUAP oraz złożenia przez skarżącego pisma z dnia [...] października i jego odbioru przez organ. Z uzasadnienia skargi wynikało, że w dacie jej wnoszenia do Sądu za pośrednictwem organu, skarżący nie otrzymał żądanych informacji, ani też decyzji odmownej w tym zakresie. W piśmie procesowym z [...] grudnia 2014 r. skarżący wyjaśnił, że decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. doręczono mu dopiero w dniu [...] listopada 2014 r. Wobec wydania tej decyzji wniósł on o umorzenie postępowania w zakresie żądania rozpoznania jego wniosku z dnia [...] października 2014 r. W pozostałym zakresie podtrzymał skargę twierdząc, że organ naruszył przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie terminów jej udostępniania. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2014 r. Wójt Gminy C. wyjaśnił, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej została wysłana skarżącemu w dniu [...] listopada 2014 r. o godzinie 8:49. Natomiast skarga na bezczynność wpłynęła do organu za pośrednictwem listonosza w dniu [...] listopada 2014 r. ok. godziny 10:00. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. wyjaśnił, że skarga na bezczynność organu została nadana w polskiej placówce pocztowej w dniu [...] listopada 2014 r. i ta data jest równoznaczna z wniesieniem skargi do sądu. W konsekwencji w dacie składania skargi organ pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za nieuzasadnioną. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Sąd podkreślił, że jakkolwiek przepis art. 2 ust. 2 tej ustawy stanowi, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, to jednak, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1, w przypadku informacji przetworzonej prawo to podlega ograniczeniu w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej w każdym przypadku muszą zatem rozważyć i ustalić, czy udostępnienie takiej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W doktrynie przyjmuje się, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wykazywać, iż żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien jednak poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe jeżeli jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie - możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przenosząc powyższe rozważania na okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że Wójt Gminy C. nie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy wniosek został przesłany do organu za pośrednictwem portalu ePUAP w dniu [...] października 2014 r. Organ zobowiązany do udzielenia informacji uznając, że ma ona charakter przetworzony pismem z dnia [...] października 2014 r. poinformował wnioskodawcę, że w jego ocenie, żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, której udostępnienie może nastąpić po wykazaniu przez wnioskodawcę powodów, dla których jej ujawnienie ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. Zobowiązanie to, w związku z oceną przez organ żądanej informacji jako przetworzonej, zostało do skarżącego wystosowane prawidłowo, gdyż przepis prawa uzależnia udostępnienie informacji przetworzonej od takiej przesłanki, a złożony wniosek nie zawierał okoliczności wskazujących na to, że uzyskanie informacji ma szczególnie istotne znaczenie informacji dla interesu publicznego. Pismo z [...] października 2014 r. zostało wysłane do wnioskodawcy w dniu [...] października 2014 r. drogą elektroniczną. Czynność ta została dokonana przed upływem 14 dni od złożenia wniosku, a zatem w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy. Po otrzymaniu odpowiedzi na to zobowiązanie w dniu [...] października 2014 r., organ w terminie 12 dni od otrzymania odpowiedzi, w dniu [...] listopada 2014 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji i w dniu [...] listopada 2014 r., w terminie 14 dni od daty uzyskania odpowiedzi, wysłał ją skarżącemu. Tego samego dnia do organu wpłynęła skarga na jego bezczynność nadana w placówce pocztowej w dniu [...] listopada 2014 r. W ocenie Sądu okoliczność, że decyzję wysłano w dniu doręczenia organowi skargi nie ma wpływu na ocenę działania organu. W sprawie brak jest podstaw do kwestionowania daty wydania decyzji, tym bardziej, że 14-dniowy termin na wydanie decyzji wynikający z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, upływał w niniejszej sprawie dopiero w dniu [...] listopada 2014 r. Skarga na bezczynność wniesiona została przedwcześnie jeszcze przed upływem terminu na rozpoznanie złożonego wniosku. Sąd podkreślił, że z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast podjęcie przez organ w terminie 14-dniowym czynności polegającej na wezwaniu do wykazania interesu prawnego przerywa bieg terminu na udzielenie informacji. Termin ten po przerwaniu biegnie na nowo od daty udzielenia odpowiedzi, bądź bezskutecznego upływu terminu na jej udzielenie. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Sąd uznał, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie pozostawał w bezczynności, albowiem w przewidzianym w ustawie terminie wystosował wezwanie do wykazania okoliczności, o których jest mowa w art. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Co prawda, zgodnie z uchwałą NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej, co do których pozostawał w bezczynności, ma zastosowanie przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ale oczywistym jest, że umorzenie postępowania musi w takiej sytuacji być poprzedzone ustaleniem, że do bezczynności w ogóle doszło, a stan tej bezczynności ustał dopiero po podjęciu stosownego aktu. Natomiast sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Sąd I instancji oddalił skargę. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku M.S., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania: 1. naruszenie art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie przez Sąd I instancji podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonego wyroku, w szczególności poprzez niewskazanie z mocy którego przepisu (przepisów) doszło do rzekomego przerwania biegu terminu na udostępnienie wnioskowanej informacji na skutek wystosowania przez organ do skarżącego w dniu [...].10.2014 r. wezwania; 2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. i art. 7 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie wskazanych przepisów u.d.i.p. i w konsekwencji uznanie, że organ nie pozostawał w bezczynności, co skutkowało oddaleniem skargi; 3. art. 151 w zw. z art. 269 § 1 w zw. z art. 187 § 1 p.p.s.a. poprzez odstąpienie przez Sąd I instancji od stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 6/08), bez przedstawienia sprawy właściwemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego i oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienia; 4. art. 134 § 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. poprzez nienależyte rozpoznanie sprawy i w konsekwencji nieumorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] października 2014 r. oraz niestwierdzenie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej, tj. w łącznej kwocie [...] zł. Ewentualnie, zwrócono się o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i umorzenie postępowania w pozostałym zakresie. W tym przypadku zwrócono się o zwrot kosztów poniesionych przez stronę oraz tytułem kosztów zastępstwa procesowego w łącznej kwocie [...] zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej gwarantuje wnioskodawcy dostęp do żądanych informacji w określonych przez tę ustawę terminach. Zasadą jest, iż udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Odstępstwo od powyższej zasady przewidziane zostało w ust. 2 art. 13 u.d.i.p., w świetle którego jeżeli w powyższym terminie informacja nie może być udostępniona, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od złożenia wniosku. Na inny wyjątek wskazuje art. 15 ust. 2 u.d.i.p., w świetle którego, w sytuacji, gdy w wyniku udostępnienia informacji podmiot zobowiązany ma ponieść dodatkowe koszty związane ze sposobem udostępnienia lub koniecznością dokonania przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku podmiot ten w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku zobowiązany jest powiadomić wnioskodawcę o wysokości opłaty. W takiej sytuacji udostępnienie informacji następuje, co do zasady, po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się ponadto, że fakt, iż do uwzględnienia wniosku konieczne jest wytworzenie z posiadanych informacji prostych informacji przetworzonej uruchamia postępowanie polegające na ustaleniu czy wnioskodawca spełnia przesłankę wskazaną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. warunkującą uzyskanie informacji publicznej przetworzonej, tj. czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., I OSK 1938/10, ONSAiWSA 2011/6/127). Należy jednak przyjąć, że w takiej sytuacji najbardziej odległym terminem, w jakim powinno nastąpić udzielenie informacji zgodnie z żądaniem, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji, jest termin 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W wyroku z 7 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 39/15 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stan bezczynności oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p., albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy. W rozpoznawanej sprawie, w dniu [...] października 2014 r. za pośrednictwem platformy ePUAP skarżący złożył do Wójta Gminy C. wniosek o udzielenie informacji publicznej w wymienionych w nim kwestiach. Mając na uwadze ciążący na wnioskodawcy obowiązek wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla udzielenia przetworzonej informacji publicznej, organ w dniu [...] października 2014 r. zwrócił się do wnioskodawcy o wykazanie istnienia interesu publicznego uzasadniającego wystąpienie z żądaniem zawartym we wniosku. Po uzyskaniu przez organ odpowiedzi strony z [...] października 2014 r., iż w jej ocenie żądane informacje nie stanowią informacji przetworzonej, organ w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydał w dniu [...] listopada 2014 r. – a zatem w terminie 14 dni od daty otrzymania odpowiedzi - decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Decyzja ta została stronie doręczona drogą elektroniczną oraz listownie. W tej sytuacji, uwzględniając terminy, z jakimi ustawa wiąże obowiązek udzielenia informacji mającej charakter publiczny, należy podzielić ocenę Sądu I instancji o braku podstaw do stwierdzenia, by doszło do bezczynności organu. Powyższe uzasadniało stwierdzenie Sądu, iż okoliczności rozpoznawanej sprawy nie odpowiadają tezie przyjętej w uchwale NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, która konieczność umorzenia postępowania sądowego wiąże z faktem przerwania bezczynności organu w wyniku wniesienia skargi na bezczynność. Odmawiając słuszności zarzutowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy stwierdzić, że wymogi określone wymienionym przepisem zostały przez Sąd I instancji spełnione. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty skargi i stanowisko organu, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W powyższych okolicznościach należało stwierdzić, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.