II OSK 2478/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1173/14 w sprawie ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Szydłowcu z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, II. zasądza od Gminy Szydłowiec na rzecz J. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lipca 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1173/14 oddalił skargę J. S. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] maja 2014 r. Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas - Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej "upzp"), art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej usg) podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru południowo-zachodniej części miasta [...], część III (dalej plan miejscowy). Skarżący pismem z 29 sierpnia 2014 r., działając na podstawie art. 101 ust. 1 usg, wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa wywołanego podjęciem ww. uchwały przez jej zmianę polegającą na wytyczeniu dróg wewnętrznych bez ingerencji w jego działki oznaczone numerami: [...],[...] i [...]. Skarżący zaproponował, aby zakończenie planowanych dróg wewnętrznych, oznaczonych symbolami [...] i [...], znajdowało się na działce o numerze ewidencyjnym [...] oraz aby wytyczyć dwie nowe drogi od ul. [...] do działki nr [...]. Na powyższe wezwanie Rada Miejska nie udzieliła odpowiedzi. Skarżący wniósł na powołaną uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w części dotyczącej nieruchomości stanowiących jego własność, zarzucając naruszenie: 1/ art. 20 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 6 ust. 1 upzp, art. 140 Kc, art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (RP) oraz art. 1 Pierwszego Protokołu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) przez nieuwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymogów uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności w stosunku do terenów, określonych numerami: [...],[...] i [...]; 2/ art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 upzp oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez wytyczenie terenów ciągów pieszo-jezdnych [...] i [...], zamiast nadania im statusu dróg publicznych; 3/ art. 1 ust. 2 pkt 3 upzp przez nieuwzględnienie wymogów dotyczących gospodarowania wodami w związku ze znajdującymi się w bliskiej odległości od planowanej drogi zbiornikami wodnymi i ujęciem wody pitnej; 4/ art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 upzp i § 12 ust. 1 lit. b) zaskarżonej uchwały oraz załącznikiem nr 2 przez wprowadzenie ograniczeń dotyczących możliwości zmiany przeznaczenia działek na budowlane, dotyczących bezpośrednio działek o numerach: [...],[...] i [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w planie miejscowym zostały uwzględnione walory ekonomiczne przestrzeni a przyjęte w planie miejscowym rozwiązanie komunikacyjne daje właścicielom poszczególnych nieruchomości możliwość wydzielenia i zagospodarowania działek budowlanych zgodnie z wymaganiami w zakresie ładu przestrzennego. Niektóre działki, np. oznaczone numerami: [...] i [...] bez wytyczenia ciągu pieszo-jezdnego o symbolu [...] byłyby pozbawione obsługi komunikacyjnej. Organ zaznaczył, że istnieje możliwość porozumienia się z gminą w sprawie przejęcia spornych dróg do jej zasobów jako gminnych dróg wewnętrznych. Odnośnie zaś gospodarowania wodami organ zauważył, że wymagania, jakich należy przestrzegać w planowaniu przestrzennym, określa ustawa Prawo wodne, a zlokalizowane na tym terenie źródełko (teren prywatny) nie jest ujęciem wody pitnej a oczka wodne czy sadzawki nie są zbiornikami wodnymi, które wymagają wyznaczania stref ochronnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem powyższą skargę oddalił, Sąd I instancji wskazał, że skarga spełnia wymogi formalne a zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego – jako właściciela nieruchomości objętych planem oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...],[...] i [...]. Jego działki są położone na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol [...]), przez które w planie przechodzą dwa ciągi pieszo-jezdne, oznaczone symbolami: [...] i [...]. W związku z tym Sąd I instancji uznał, że wystąpiło w przedmiotowej sprawie naruszenie interesu prawnego skarżącego, jednak w granicach prawa i władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 upzp. W sytuacji przeznaczenia przedmiotowego terenu już w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy do strefy osiedli obrzeżnych, na której są zlokalizowane tereny predysponowane dla rozwoju funkcji mieszkalnictwa, a w planie, który musi być zgodny ze studium (art. 20 ust. 1 upzp), nieruchomości skarżącego leżą na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ([...] i [...]), zasadne jest z punktu widzenia planistycznego i zachowania ładu przestrzennego wyznaczenie ciągów pieszo-jezdnych ([...] i [...]), ułatwiających obsługę komunikacyjną ww. terenów. Organ konsekwentnie wskazywał zarówno w odpowiedzi na wniesioną przez skarżącego uwagę do projektu planu, jak i w odpowiedzi na skargę, że brak wymienionych ciągów uniemożliwiłby wielu właścicielom nieruchomości znajdujących się na terenach oznaczonych symbolami [...] i [...] zagospodarowanie ich działek budowlanych w sposób zgodny z ustaleniami planu, a także przyczyniłby się do chaotycznego rozwoju zagospodarowania tego obszaru. Niewątpliwe jest, że organ planistyczny gminy musi zagwarantować obsługę komunikacyjną terenu, będącego przedmiotem planowania przestrzennego i wytyczenie spornych ciągów pieszo-jezdnych, a takie działanie, w ocenie Sądu, mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy. Jednocześnie organ pouczył, że istnieje możliwość porozumienia się z gminą w sprawie przejęcia dróg, oznaczonych jako ciągi pieszo-jezdne, do zasobów gminy jako gminnych dróg wewnętrznych. Z dokumentacji planistycznej dotyczącej zaskarżonej uchwały wynika, że w trakcie procedury uzyskano prognozę oddziaływania na środowisko ustaleń przedmiotowego miejscowego planu, z której wynika, że jego ustalenia jednoznacznie określają zasady ochrony czystości zasobów wód podziemnych i powierzchniowych. Projekt przedmiotowego planu został również pozytywnie uzgodniony przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, zgodnie z art. 4a pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącego, że w sprawie nie dokonano stosownych ekspertyz i opinii dotyczących ewentualnego skażenia wody w związku z budową nowych dróg. Organ w odpowiedzi na skargę ustosunkował się do tego zarzutu wskazując, że zlokalizowane na terenie prywatnym źródełko nie jest - w myśl art. 51 - 61 Prawa wodnego - ujęciem wody pitnej, a oczka wodne i sadzawki nie są zbiornikami wodnymi, które wymagają wyznaczania stref ochronnych ujęć wody. Organ uzasadnił również zamieszczenie w § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały parametru wielkości frontu nowo wydzielanych działek – 16 m, powołując się na procedurę scaleniową, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów : a) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013r. poz. 267, ze zm., dalej: Kpa) poprze wydanie zaskarżonej uchwały z pominięciem opinii i ekspertyzy dotyczących ewentualnego skarżenia wód w związku z budową nowych dróg; b) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 6 ust. 1 upzp, art. 140 Kc, art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (RP) oraz art. 1 Pierwszego Protokołu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela przez nieuwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymogów uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności w stosunku do terenów należących do skarżącego; c) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 8 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 upzp oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez wytyczenie terenów ciągów pieszo-jezdnych [...] i [...], zamiast nadania im statusu dróg publicznych, w skutek czego gmina nie musi wywłaszczać części działek należących do skarżącego, a ten nie może dochodzić stosownego odszkodowania; d) art. 1 ust. 2 pkt 3 upzp przez nieuwzględnienie wymogów dotyczących gospodarowania wodami w związku ze znajdującymi się w bliskiej odległości od planowanej drogi zbiornikami wodnymi i ujęciem wody pitnej; e) art. 51 Prawa wodnego poprzez uznanie, że źródło wody pitnej nie może znajdować się na "terenie prywatnym" podczas gdy nic takiego nie wynika z przedmiotowego przepisu; f) art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 upzp i § 12 ust. 1 lit. b) zaskarżonej uchwały oraz załącznikiem nr 2 przez wprowadzenie ograniczeń dotyczących możliwości zmiany przeznaczenia działek na budowlane, dotyczących bezpośrednio działek o numerach: [...],[...] i [...]; g) art. 3 ust. 1 upzp poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że gmina w ramach zadań własnych, w tym m.in. planowaniu przestrzennym może działać w sposób krzywdzący jednostki i nieszanujący prawa własności; h) art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp poprzez jego niezastosowanie i wbrew przepisom ustawy zakazanie skarżącemu ochrony własnego interesu prawnego; i) art. 61 upzp poprzez niezastosowanie zasady dobrego sąsiedztwa. W skardze kasacyjnej powyższe zarzuty zostały szczegółowo uzasadnione. W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności planu miejscowego, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania względnie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera częściowo uzasadnione podstawy. Rozpoznając sprawę w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 Ppsa ograniczony jest do sformułowanych w złożonym środku odwoławczym podstaw, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 Ppsa, które wszakże w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Należy podzielić zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 ust. 1 upzp, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Pierwszego Protokołu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela przez wytyczenie terenów ciągów pieszo-jezdnych [...] i [...], zamiast nadania im statusu dróg publicznych. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych. Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie, dotyczącym ochrony własności, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasbourgu, podkreślając że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Europejski Trybunał Praw Człowieka wyjaśnił, że to wyważenie interesu publicznego i prywatnego musi dotyczyć tej kwestii, czy właściciel mógł się spodziewać narzucenia określonego sposobu korzystania z nieruchomości, czy też wprowadzenia restrykcji np. teren objęty ochroną zabytków, teren zalewowy itp.(Matczyński przeciwko Polsce skarga nr 32794/07, 15 grudnia 2015; Fredin przeciwko Szwecji skarga nr 12033/86, 18 lutego 1991, § 54, Series A nr 192; Katte Klitsche de la Grange przeciwko Włochom, skarga nr 12539/86, 27 October 1994, § 46, Series A nr 293-B; SCEA Ferme de Fresnoy przeciwko Francji decyzja nr 61093/00). W przedmiotowej sprawie dokumentacja planistyczna jednoznacznie wskazuje na brak racjonalnego uzasadnienia dla uznania projektowanych dróg jako mających status wewnętrznych, a nie dróg publicznych. Projektując drogę wewnętrzną, która ma przebiegać przez nieruchomości prywatne i zapewniać dostęp do drogi publicznej innym nieruchomością należy mieć na uwadze, że utrzymanie dróg wewnętrznych stanowi obowiązek właścicieli nieruchomości (art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.). Na gruncie niniejszej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do zaakceptowania jest zaprojektowanie drogi wewnętrznej w sposób ograniczający prawo własności skarżącego. Rada Miejska nie rozważyła w ogóle, czy istnieje możliwość innego przeprowadzenia projektowanej drogi w taki sposób, który w jak najmniejszym stopniu ograniczałby prawo własności do przedmiotowej nieruchomości względnie zaplanowania tych dróg jako dróg publicznych przykładowo o statusie dróg dojazdowych (KDD). Ponadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, iż interes ogólny przemawia za zaplanowaniem przedmiotowych dróg wewnętrznych przez działki skarżącego. W tym zakresie wykładania art. 3 ust. 1 dokonana przez Sąd I instancji jest oczywiście błędna, ponieważ uchwalając plan zostało przekroczone władztwo planistyczne. Przyjęcie rozwiązań komunikacyjnych dla terenów mieszkaniowych nie może być rozumiane jako dające organowi legitymację do ograniczania prawa własności osób prywatnych bez możliwości ubiegania się o rekompensatę, a taka sytuacja występuje w przypadku zaplanowania na działkach prywatnych dróg wewnętrznych zamiast dróg publicznych. Stanowi to tym samym naruszenie również art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 1 Pierwszego Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zaskarżony wyrok narusza te przepisy poprzez ich nieuwzględnienie (niezastosowanie). Natomiast pozostałe zarzuty są nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie miał w ogóle zastosowania art. 51 Prawa wodnego, ponieważ zlokalizowane na terenie prywatnym źródełko nie jest - w myśl art. 51 - 61 Prawa wodnego - ujęciem wody pitnej, a oczka wodne i sadzawki nie są zbiornikami wodnymi, to które wymagają wyznaczania stref ochronnych ujęć wody, w konsekwencji nie został też naruszony art. 1 ust. 2 pkt 3 upzp. Również kwestia walorów ekonomicznych nie miała wpływu na legalność samego planu miejscowego. Ponadto w przedmiotowej sprawie w ogóle nie miały zastosowania . art. 21 ust. 2 Konstytucji, art. 61 upzp oraz art. 7 i art. 77 Kpa, a więc nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji dokona oceny czy stwierdzenie nieważności planu miejscowego wyłącznie w części dotyczącej wskazanych dróg wewnętrznych oznaczonych symbolami: [...] i [...] w odniesieniu do działek skarżącego nie spowoduje dezintegracji całego planu. Wprawdzie wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu, jednak zawsze konieczne jest rozważenie czy stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w części prowadziłoby do istotnej dezintegracji planu i czy konieczne jest stwierdzenie nieważności miejscowego planu w całości. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W pkt 2 wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa zasądzono na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.