II GSK 716/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Sz. [...] w Sz. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3380/14 w sprawie ze skargi Sz. [...] w Sz. na czynność Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Sz. w przedmiocie zgłoszenia do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem objętym skargą kasacyjną, odrzucił skargę Sz. Sz. W. C. B. w Sz. na czynność Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Sz. w przedmiocie zgłoszenia do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz orzekł o zwrocie opłaty. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał – powołując treść art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – że zgłoszenie skarżącej do rejestru podmiotów wykluczonych nie mieści się w katalogu przypadków określonych w punktach od 1 do 3 i od 4a do 8. Stwierdził, że istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy zgłoszenie do rejestru podmiotów wykluczonych może być objęte przedmiotem sądowej kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu, z treści art. 207 ust. 1 pkt 1, ust. 4 pkt 3 i ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz. U. Nr 125, poz. 846; dalej: rozporządzenie MF z dnia 23 czerwca 2010 r.) wynika, że zgłoszenie do rejestru podmiotów wykluczonych jest czynnością materialnotechniczną pozbawioną cech rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu niepodległego organizacyjnie organowi dokonującemu tego zgłoszenia. Czynność ta jest wyłącznie, kierowanym do organu prowadzącego – w myśl art. 210 ust. 1 u.f.p. – rejestr, stwierdzeniem zaistnienia jednej z czterech ustawowych przesłanek wskazanych w art. 207 ust. 4 u.f.p. Dokonywany zaś w oparciu o zgłoszenie wpis w rejestrze ma jedynie funkcję informacyjną. Dodatkowo WSA wskazał, że wykluczenie z możliwości otrzymania środków europejskich następuje z mocy prawa i istnieje niezależnie od zgłoszenia podmiotu do rejestru. Samo zgłoszenie nie ma zatem wpływu na stan wykluczenia, w którym znajduje się beneficjent. Reasumując, Sąd uznał, że zgłoszenie skarżącej do rejestru podmiotów wykluczonych nie może zostać uznane za "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez co nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wniesioną skargę uznał za niedopuszczalną i odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Sz. Sz. W. C. B. w Sz., zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, to jest: a) art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 1 i § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przedmiot skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego i jej odrzucenie, podczas gdy zgłoszenie beneficjenta do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymywania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich może być zaliczone do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega kontroli działalności administracji publicznej, zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a, a także przyjęcie, że takie zgłoszenie nie stanowi żadnej z form działania administracji publicznej i, w konsekwencji, nie ma możliwości zaskarżenia tej czynności w drodze skargi do sądu administracyjnego; b) naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a to w konsekwencji braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy; 2. naruszenie prawa materialnego tj.: a) art. 207 ust. 4 pkt 3 ustawy o finansach publicznych poprzez wadliwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie zachowała terminu do zwrotu środków unijnych podczas gdy, beneficjent dokonał zwrotu środków unijnych w dniu [...] stycznia 2014 r., przed upływem ustawowego terminu do ich zwrotu i, w konsekwencji, uznanie podmiotu za wykluczony z możliwości otrzymania środków unijnych i zgłoszenia Sz. S. W. C. B. z siedzibą w Sz. do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich; c) naruszenie § 3 rozporządzenia MF z dnia 23 czerwca 2010 r. w zw. z art. 207 ust. 4 pkt 3 u.f.p. poprzez błędne uznanie, iż Sz. Sz. W. C. B. spełniła przesłanki będące podstawą wpisu do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich i, w konsekwencji, dokonanie wpisu w przedmiotowym rejestrze, podczas gdy Szkoła dokonała zwrotu środków, przed upływem ustawowego terminu do ich zwrotu, środki bowiem zostały zwrócone w terminie 14 dni od skutecznego i prawidłowego doręczenia ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca domagała się zmiany zaskarżonej czynności poprzez stwierdzenie jej bezskuteczności; alternatywnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a dodatkowo wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na względzie zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.) oraz podstawy, na których oparto środek odwoławczy, istota sporu wymaga przede wszystkim rozważenia, czy zgłoszenie podmiotu podlegającego wpisowi do rejestru – o którym mowa w § 3 ust. 3 rozporządzenia MF z dnia 23 czerwca 2010 r., tj. rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich – stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji, czy w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Problem tej natury był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 715/14 (dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zgłoszenie do rejestru podmiotów wykluczonych /.../ jest czynnością materialno-techniczną, pozbawioną cech rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu – nie może zatem zostać uznane za "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez co nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Sąd kasacyjny w rozpoznawanej sprawie stanowisko to aprobuje. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie (m.in.) w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 - tj. inne niż: 1/ decyzje administracyjne, 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie – akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podzielić przy tym należy pogląd, że użyte w ostatnim z przytoczonych przepisów sformułowanie "dotyczy" nie może być rozumiane jako dopuszczenie również pośredniego związku pomiędzy aktem lub czynnością, a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu, określonym w przepisach prawa. Akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać lub potwierdzać uprawnienie lub obowiązek określony przepisami prawa administracyjnego. Skarga z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może więc dotyczyć sytuacji, kiedy określone obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis; Warszawa 2005, str. 61). Prowadzenie rejestru przewiduje art. 210 ust. 1 u.f.p., stanowiąc, że Minister Finansów prowadzi rejestr podmiotów wykluczonych na podstawie art. 207 oraz udostępnia te informacje instytucjom zarządzającym, instytucjom pośredniczącym, instytucjom wdrażającym i instytucji certyfikującej. Rozporządzenie z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 210 ust. 2 u.f.p., określa: 1) sposób i tryb wpisywania podmiotów wykluczonych do rejestru; 2) wzór formularza zgłoszenia podmiotu podlegającego wpisowi do rejestru; 3) zakres przedmiotowy informacji, które będą zawarte w rejestrze; 4) sposób i tryb uzyskiwania informacji z rejestru; 5) tryb przekazywania informacji zawartych w rejestrze; 6) sposób i tryb dokonywania zmian w rejestrze (§ 1). Zgodnie z § 2 pkt 4 tego aktu wykonawczego, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o podmiocie wykluczonym, rozumie się przez to podmiot wykluczony z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, w trybie określonym w art. 207 ustawy. Art. 207 u.f.p. – do którego odsyłają przytoczone wyżej regulacje – określa sankcje budżetowe związane z nieprawidłowym wykorzystaniem środków europejskich. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej, jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Z kolei, według ust. 8, w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. W myśl ust. 9, po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2. Stosownie zaś do ust. 4 pkt 3 art. 207 u.f.p., w przypadku, o którym mowa w ust. 1, beneficjent zostaje wykluczony z możliwości otrzymania środków, określonych w ust. 1, jeżeli nie zwrócił środków w terminie, o którym mowa w ust. 1. Poza sporem jest – zgodnie z treścią § 3 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia MF z dnia 23 czerwca 2010 r., że w przypadku niezwrócenia przez beneficjenta środków w terminie, o którym mowa w art. 207 ust. 1 u.f.p., właściwa instytucja zgłasza (a zatem jest zobowiązania do zgłoszenia) podmiot podlegający wpisowi do rejestru niezwłocznie po dniu, w którym decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., stała się ostateczna. Zgłoszenie to jest podstawą wpisu do rejestru (§ 3 ust. 1). Zarówno w ustawie o finansach publicznych, jak i rozporządzeniu MF z dnia 23 czerwca 2010 r., brak unormowań, które pozwalałyby przyjąć, że zgłoszenie do rejestru ustala, bądź stwierdza wykluczenie, ani też, że potwierdza utratę przez beneficjenta uprawnień do otrzymywania środków. Tak więc, jak wynika z dotychczasowych rozważań, to nie czynność zgłoszenia skutkuje wykluczeniem beneficjenta z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów realizowanych z udziałem środków europejskich. Z treści przytoczonych wyżej regulacji, zawartych w art. 207 ust. 1,4, 8 i 9 u.f.p. wynika bowiem jednoznacznie, że utrata uprawnień do otrzymywania tych środków (wykluczenie) powstaje z mocy prawa, nie wymaga zatem konkretyzacji żadnym aktem, ani czynnością. Tymczasem, jak już podniesiono, skarga z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może dotyczyć sytuacji, kiedy określone obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia, należy podkreślić, że autor skargi kasacyjnej skoncentrował się na wykazaniu, że decyzja, będąca podstawą do dokonania zgłoszenia do rejestru, wobec jej wadliwego doręczenia – nie zyskała przymiotu ostateczności, a zatem nie uprawniała Wojewódzkiego Urzędu Pracy do zgłoszenia skarżącej do rejestru. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro czynność zgłoszenia do rejestru nie podlega kognicji sądów administracyjnych, bezzasadne jest odnoszenie się do zarzutów skargi kasacyjnej, w których jej autor podnosi naruszenie prawa przez Wojewódzki Urząd Pracy przy zgłoszeniu skarżącej do rejestru podmiotów wykluczonych, bowiem w objętym kontrolą kasacyjną postanowieniu, Sąd I instancji nie zajmował się kwestią oceny, czy do zgłoszenia skarżącej do rejestru doszło na skutek spełnienia wymaganych prawem przesłanek, czyli wskutek uchybienia ustawowemu terminowi do zwrotu środków unijnych określonych w ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., i, w konsekwencji, zgłoszenia Sz. Sz. W.C. B. do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. jednoznacznie wiążą zwrot tych kosztów z zaskarżeniem wyroku, a nie – jak to miało miejsce w tej sprawie – postanowienia (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).