II SA/Wa 1807/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2014 r., na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), po wniesieniu przez A. K. odwołania od "decyzji Komendanta Szkoły Policji w [...] w sprawie naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i nadgodziny w związku ze zwolnieniem ze służby w policji z dniem [...] maja 2014 r.":, stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że pismem z dnia [...] lipca 2014 r. A. K. poinformował Komendanta Głównego Policji o nienadaniu biegu jego odwołaniu z dnia [...] czerwca 2014 r. "od naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i nadgodziny" przez Komendanta Szkoły Policji w [...]. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż w dniu [...] czerwca 2014 r. na rachunek bankowy A. K. zostały przelane należności związane ze zwolnieniem ze służby w Policji, tj. ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby, nagroda roczna oraz odprawa. W tym samym dniu do Szkoły Policji w [...] wpłynęło pismo A. K. o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i nadgodziny. Zgodnie z wnioskiem organ dokonał ponownych obliczeń, potwierdzając prawidłowość wcześniejszych, o czym poinformowano zainteresowanego pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. W dniu [...] czerwca 2014 r. do Szkoły Policji w [...] wpłynęło kolejne pismo A. K., adresowane do Komendanta Głównego Policji, w którym wniósł o uchylenie, w trybie art. 127 Kpa, decyzji Komendanta Szkoły Policji w [...] w sprawie naliczenia przedmiotowego ekwiwalentu. W swoim wystąpieniu autor nie negował prawidłowości ustalonego wymiaru urlopu i nadgodzin, kwestionując jedynie wysokość naliczonego świadczenia pieniężnego. W dniu [...] lipca 2014 r. Komendant Szkoły Policji w [...] udzielił zainteresowanemu odpowiedzi na powyższe pismo, w którym po raz kolejny potwierdził prawidłowość dokonanych naliczeń oraz poinformował, że "podstawą naliczenia i wypłaty wymienionych należności finansowych nie jest decyzja administracyjna, a art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji" i co za tym idzie wnoszenie "o uchylenie decyzji Komendanta Szkoły Policji w [...] zostaje uznane za bezprzedmiotowe". Zgodnie z art. 127 Kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy prawo wniesienia odwołania do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organ odwoławczy, do którego wniesiono środek zaskarżenia obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy wniesione zostało z zachowaniem ustawowego terminu, co jest warunkiem skuteczności tej czynności procesowej. Rozpatrując przedmiotową sprawę, wskazać należy, iż ustalenie czy dane rozstrzygnięcie następuje w formie decyzji administracyjnej wymaga uprzedniego wykazania na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, iż mamy do czynienia ze sprawą administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przez decyzję administracyjną w znaczeniu materialnym rozumie się władczą, jednostronną wypowiedź organu administracyjnego, sformułowaną na podstawie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, kształtującą bezpośrednio sytuację prawną indywidualnie oznaczonego adresata przez przyznanie lub odmowę przyznania uprawnienia albo nałożenia obowiązku. Sposób załatwienia sprawy administracyjnej wyznaczają przepisy prawa materialnego. Decyzja administracyjna jest wiodącym przejawem działania organu administracji publicznej. Forma decyzji administracyjnej musi w sposób wyraźny lub dorozumiany wynikać z przepisów szczególnych. Z analizy przepisów ustawy o Policji wynika, iż ustawodawca w treści art. 32 ust. 1 i 2 tej ustawy nakazał wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ze stanowiska, natomiast nie wypowiedział się wprost w odniesieniu do rozstrzygania w pozostałych aspektach służby policjanta, określonych jako sprawy osobowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2144/06). Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644) sprawy osobowe policjantów dotyczą w szczególności: przyjęcia do służby w Policji oraz zwalniania z tej służby; mianowania, wyznaczenia lub powołania na stanowisko służbowe, zwolnienia lub odwołania z tego stanowiska oraz należnego na nim uposażenia; skracania służby przygotowawczej policjanta, zwalniania go z odbywania tej służby lub przedłużenia okresu tej służby; okresowego opiniowania policjantów; przenoszenia lub delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości (...); mianowania na stopnie policyjne, obniżania stopni policyjnych i ich przywracania; udzielania zezwolenia na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą; udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych, ustalania prawa do nagrody rocznej (...). W myśl ust. 3 tego przepisu sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, załatwia się w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do § 19 ust. 2 cytowanego rozporządzenia w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie w sprawach osobowych, dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego. Uwzględniając zatem powyższe rozważania wskazać należy, iż art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie stanowią podstawy do wydania decyzji administracyjnej, a naliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i nadgodziny jest czynnością materialno-techniczną, wynikającą z faktu zwolnienia policjanta ze służby w Policji. Warto podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 6 października 1999 r. (sygn. akt IV SA 2546/98, LEX nr 47920) przyjął, że stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 Kpa, iż załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji odnosi się tylko do sytuacji, gdy mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Natomiast decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji prawo nie przewiduje, jest decyzją wadliwą jako wydaną bez podstawy prawnej, co w konsekwencji musi skutkować jej nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W kontekście powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W tym miejscu wskazać należy, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność "odwołania z przyczyn podmiotowych ma miejsce wówczas, gdy odwołanie wniosła osoba trzecia, tj. osoba niemająca legitymacji do wniesienia odwołania lub innego środka zaskarżenia, albo też strona niemająca zdolności do czynności prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 1696/97). Niedopuszczalność natomiast odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Powyższe ma miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem naliczenie i wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz nadgodziny jest czynnością materialno-techniczną nie zaś decyzją administracyjną. W sytuacji natomiast, gdy środek zaskarżenia zostaje wniesiony na akt, na który odwołanie nie przysługuje, to organ odwoławczy winien w oparciu o art. 134 Kpa stwierdzić jego niedopuszczalność. Rozpoznanie merytoryczne niedopuszczalnego środka zaskarżenia powoduje bowiem, iż orzeczenie rozstrzygające sprawę co do jej istoty, obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 661/09). Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu [...] maja 2014 r. niezgodnie z ustawą o Policji i dyrektywą Rady Europy został zwolniony ze służby w Policji, którą pełnił w Szkole Policyjnej w [...]. W związku ze zwolnieniem nabył prawo do otrzymania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i nadgodziny. W dniu [...] czerwca 2014 r. na jego konto bankowe wpłynęły pieniądze z tego tytułu w kwocie niższej jednak niż przysługuje mu na podstawie prawa. W tej sytuacji skarżący pisemnie zwrócił się do Komendanta Szkoły Policji w [...] o ponowne przeliczenie należności pieniężnych. Pisemną odpowiedź skarżący otrzymał po [...] czerwca 2014 r., w której stwierdzono, że naliczenie zostało dokonane zgodnie z przepisami. Następnie w dniu [...] czerwca 2014 r. w trybie art. 127 Kpa złożył odwołanie do Komendanta Policji [...] od decyzji w sprawie naliczenia wysokości przedmiotowego ekwiwalentu. Otrzymał pismo, zgodnie z którym, autor twierdził, że ekwiwalent został naliczony prawidłowo, a sprawie nie nada żadnego biegu i już. W tej sytuacji skarżący zwrócił się pismem do [...] o zbadanie sprawy i nadanie jej właściwego biegu. Efektem tego pisma było przelanie na jego konto pieniędzy w kwocie 137,29 zł jako uzupełnienie ekwiwalentu za nadgodziny, co potwierdza tylko to, że od trzech lat nie wydano żadnej decyzji dotyczącej jego osoby, która byłaby zgodna z prawem i nie naruszała jego dóbr. Otrzymana kwota ekwiwalentu w żadnym jednak wypadku nie stanowi całości jego należności, w związku z czym w dalszym ciągu jego roszczenia nie zostały zaspokojone. W dniu [...] września 2014 r. skarżący otrzymał postanowienie nr [...] z dnia [...] września 2014 r., zgodnie z którym to postanowieniem zamknięto mu drogę dochodzenia jego roszczeń, uznając drogę administracyjną za niedopuszczalną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, organ podał, że odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej, w przypadku policjantów również od rozkazów personalnych wydanych w sprawach osobowych. Pismo Komendanta Szkoły Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nie stanowiło rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej. Zatem od pisma tego nie przysługiwał środek odwoławczy określony w art. 127 § 1 Kpa, wobec tego pismo skarżącego z dnia [...] czerwca 2014 r. nie mogło wywierać skutków prawnych z art. 130 Kpa. W takiej sytuacji Komendant Główny Policji zobligowany był do zastosowania art. 134 Kpa. Odwołanie od nieistniejącej decyzji dotknięte jest brakami o charakterze przedmiotowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia zgodności z prawem. Oceniając przedmiotowe postanowienie według powyższych kryteriów, uznać należy, że powinno zostać ono wyeliminowane z obrotu prawnego, aczkolwiek z innych przyczyn niż podane w skardze, na co zezwala art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia |2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako ppsa. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną W ocenie Sądu, organ wydając przedmiotowe postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), na podstawie którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania albo uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz wniesienie go w terminie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Jeżeli organ nie wyda postanowienia na podstawie omawianego przepisu, to jest zobowiązany do wydania decyzji na podstawie art. 138 Kpa. Przed wydaniem postanowienia w przedmiotowym zakresie może być konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania oraz uchybieniu terminu do wniesienia odwołania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego narusza art. 7 i 77 (wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 11 maja 1994 r., SA/Gd 2813/93). Wobec powyższego, organ winien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa czyli podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 Kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 Kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa. W niniejszej sprawie Komendant Główny Policji uchybił wskazanym regułom postępowania i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niepełne zgromadzenie materiału dowodowego i jego niewłaściwe rozpatrzenie. Z akt postępowania administracyjnego, nie wynika w stosunku do jakiego pisma czy aktu A. K. wniósł odwołanie i również nie wynika , który akt czy pismo organ uznał za zaskarżone odwołaniem z dnia [...] czerwca 2014 r. W treści postanowienia Komendant Główny Policji podaje, iż odwołanie dotyczy "decyzji Komendanta Szkoły Policji w [...] w sprawie naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i nadgodziny w związku ze zwolnieniem ze służby w policji z dniem [...] maja 2014 r.", nie wskazuje daty czy innego oznaczenia "pisma" czy "decyzji". Również z uzasadnienia przedmiotowego postanowienia, nie wynikają powyższe okoliczności. W sytuacji, gdy z treści postanowienia i jego uzasadnienia nie wynika "co" było przedmiotem odwołania złożonego przez A. K. z dnia [...] czerwca 2014 r., Sąd nie mógł dokonać oceny zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jakie pismo czy akt administracyjny był przedmiotem odwołania A. K. z dnia [...] czerwca 2014 r i dopiero wówczas jeszcze raz dokonać oceny czy odwołanie zostało złożone w terminie i czy było dopuszczalne (art. 134 Kpa). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ppsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.