II SA/Rz 1204/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Stanisław Śliwa NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego T. S. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5.01.2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151, na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 600 ze zm.) orzekł o skierowaniu T. S., posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kat. A, B, B+E, C, C+E na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Organ podał, że wydanie przedmiotowej decyzji stało się konieczne z uwagi na powzięcie informacji potwierdzającej, że ww. kierowca kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu. Odwołanie od tej decyzji złożył T. S. podając, że wykroczenie, jakiego się dopuścił (prowadzenie pojazdu po użyciu alkoholu), miało miejsce w dniu [...].04.2012 r., przed wejściem w życie nowelizacji ustawy z dnia 5.01.2011 r. o kierujących pojazdami. Jego zdaniem w sprawie powinny mieć zastosowanie poprzednio obowiązującej przepisy prawne, tj. Prawo o ruchu drogowym, które to są mniej dla niego dotkliwe. Odwołujący zwrócił uwagę na zasadę niedziałania prawa wstecz. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając odwołanie za nieuzasadnione, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej decyzji Kolegium podało art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 99 ust. 1 pkt 2a ustawy o kierujących pojazdami. W uzasadnieniu podało, że zgodnie z wyżej wskazanym przepisem ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli kierowała pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu. SKO podało, że z ustalonych w sprawie okoliczności bezspornie wynika, że T. S. kierował po drogach publicznych pojazdem mechanicznym w stanie po użyciu alkoholu. Powyższe potwierdzone zostało wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny z dnia [...] marca 2013 r., sygn. akt [...], którym wyżej wymienionego uznano za winnego popełnienia czynu wyczerpującego znamiona wykroczenia z art. 87 § 1 Kodeksu wykroczeń i skazano go na karę grzywny, orzekając jednocześnie środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych po drogach publicznych na okres 6 miesięcy. W ocenie SKO te okoliczności stanowiły wystarczającą podstawę do skierowania odwołującego na badania lekarskie sprawdzające. Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania Kolegium podało, że stosownie do art. 135a ustawy o kierujących pojazdami, do dnia 3 stycznia 2016 r. skierowanie na badanie lekarskie i badanie psychologiczne w przypadku kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu następuje na podstawie odpisu wyroku przesłanego przez sąd w trybie art. 182 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557 ze zm.). SKO zauważyło, że odpis wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. wpłynął do siedziby Starostwa Powiatowego w [...] dnia [...] sierpnia 2013 r., zaś postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało w dniu [...] września 2013 r., tj. pod rządami nowej ustawy o kierujących pojazdami. Niezależnie od powyższego Kolegium wyjaśniło, że także na gruncie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym strona zostałaby skierowana na przedmiotowe badania. W myśl bowiem obowiązującego do 31 grudnia 2012 r. art. 122 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlegał kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Podnoszona z kolei przez odwołującego zasada działania przepisów mniej dotkliwych dla sprawcy przestępstwa czy wykroczenia dotyczy postępowań karnych. Tymczasem niniejsze postępowanie objęte jest reżimem prawa i postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, na powyższą decyzję złożył T. S. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Podkreślił, że popełnienie czynu w postaci kierowania pojazdem w stanie po użyciu alkoholu miało miejsce dnia [...] kwietnia 2012 r., a zatem przed wejściem w życie (19 stycznia 2013 r.) ustawy o kierujących pojazdami. Do tego czasu obowiązywała ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). W art. 122 tej ustawy wskazano, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlegał kierujący pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Skarżący zwrócił uwagę na art. 2 Konstytucji RP, z którego można wywieść, że obywatel ma prawo do układania swoich spraw w zaufaniu, że nie naraża się na negatywne skutki prawne swoich decyzji i działań, niemożliwe do przewidzenia w chwili ich podejmowania. Wskazał także na zasadę zakazu działania prawa wstecz, chyba, że na korzyść obywateli. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, z przyczyn podanych w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby zatem wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. lub w innych ustawach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując zatem, w myśl powyższych wskazań oceny zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Bezsporne w rozpoznawanej sprawie jest, że w dniu [...] kwietnia 2012 r. skarżący kierował samochodem w stanie po użyciu alkoholu i za czyn ten został skazany prawomocnym wyrokiem z dnia [...] marca 2013 r. Sądu Rejonowego w [...] (sygn. akt [...]), w którym orzeczono wobec skarżącego zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym na okres 6 miesięcy. Powyższy wyrok, po przekazaniu Staroście [...], stanowił podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego i następnie wydania decyzji o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie w myśl art. 99 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. Nr 30, poz. 151 ze zm.), tj. w dniu [...] października 2013 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli kierowała pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu. Jak wyżej wspomniano czyn, którego dopuścił się skarżący (kierowanie samochodem po użyciu alkoholu), będący następnie podstawą kwestionowanych przez niego decyzji, miał miejsce w dniu [...] kwietnia 2012 r. wówczas obowiązywała ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), która przewidywała, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Z zestawienia przedstawionych regulacji wynika zatem w sposób wyraźny, że według dawnej regulacji (zawartej w ustawie – Prawo o ruchu drogowym) o skierowaniu na badania lekarskie przesądzającym był fakt kierowania pojazdu w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu, zgodnie zaś z nową (zawartą w ustawie o kierujących pojazdami) – obok podstaw w/w również kierowanie pojazdem w stanie po użyciu alkoholu skutkuje obligatoryjnym skierowaniem na takie badanie. W związku z powyższym należy wskazać, że zasadniczo przy wprowadzaniu nowych rozwiązań prawnych konieczne jest zawarcie w nich przepisów przejściowych w celu "łagodnego" przygotowania adresatów nowych norm do wynikających z nich zasad. Zdarza się jednak i tak, że ustawodawca nie zamieszcza takich dostosowawczych unormowań i to podmioty stosujące prawno musza wypełnić tę "lukę". Taka właśnie sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej, bowiem przepisy przejściowe rozdz. 20 ustawy o kierujących pojazdami nie zawierają w tym zakresie regulacji. Stąd też organy orzekające w sprawie niniejszej musiały samodzielnie rozstrzygać, które prawo tj. "nowe" czy "stare" należy zastosować w związku z tym, że zdarzenie podlegające przewidzianym prawem konsekwencjom miało miejsce przed wejściem w życie nowej regulacji, a ustawodawca w tym względzie nie przedstawił wiążącego stanowiska. W ocenie Sądu, stanowisko organów, które zastosowały wobec skarżącego nowe regulacje, nie jest prawidłowe i tym samym nie zasługuje na akceptację. Otóż trzeba podkreślić, że dokonywanie wykładni określonych reguł intertemporalnych wobec braku stosownych regulacji ustawowych nie może naruszać zasad wynikających z Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), a jedną z nich jest zasada niedziałania prawa wstecz, wywodzona z jej art. 2 stanowiącego, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że jest to jedna z podstawowych zasad polskiego porządku prawnego. Zasada ta oznacza zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowoustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, a także zakaz stanowienia intertemporalnych reguł, które maja określić treść stosunków prawnych powstałych pod rządami dawnych norm, a trwających w okresie wejście w życie norm nowo stanowionych, jeżeli reguły te wywołują ujemne prawne, a w konsekwencji społeczne następstwa dla bezpieczeństwa prawnego i poszanowania praw nabytych. Zasada ta związana jest z kolei ze wspomnianą w skardze zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a która wymaga by mocy wstecznej nie nadawać przepisom regulującym prawa i obowiązki obywateli, pogarszając ich sytuację prawną (zob. wyrok TK z dnia 3.10.2001 r. K.27/2001, OTKZW2001/7, poz. 209). Zatem gdy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak też do tych, które miały wprawdzie miejsce wcześniej, lecz trwają po wejściu w życie nowej ustawy (zob. uchwała NSA z dnia 10.04.2006 r., I OPS 1/06, www.nsa.gov.pl). Wprawdzie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dopuszcza odstępstwa od zasady lex retro non agit, lecz jedynie w wypadkach, gdy przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa. Dopuszczalność wyjątków uzależniona jest więc od wagi wartości konstytucyjnych, które określona regulacja prawna ma chronić (zob. wyrok TK z dnia 7.02.2001 r. K.27/200, OTK ZU 2001/2, poz. 29). Zdaniem Sądu, czyn popełniony przez skarżącego (wykroczenie drogowe z dnia [...].04.2012 r.) miał niewątpliwie charakter jednorazowy i zamknięty czasowo, co wskazuje na konieczność uwzględnienia przedstawionej wyżej zasady zakazu wstecznego działania prawa, czyli stosowania nowych regulacji prawnych do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami ustawodawca nie wiązał dotychczas skutków przewidzianych nowym prawem. Zastosowanie wobec skarżącego nowej regulacji prawnej, tj. art. 99 ust. 1 pkt 2a ustawy o kierujących pojazdami niewątpliwie spowodowało niekorzystne, z jego punktu widzenia, konsekwencje (pogorszyło jego sytuację). Należy też dodać, że w warunkach rozpoznawanej sprawy bez wątpienia brak jest podstaw do odstąpienia od zasady lex retro non agit dla realizacji jakiejś ważniejszej wartości konstytucyjnej. Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, iż do takiego pogorszenia sytuacji skarżącego w istocie nie doszło, bowiem także pod rządzami "starego" prawa skarżący zostałby skierowany na badanie lekarskie z mocy art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Trzeba w związku z tym wskazać, że każda sprawa administracyjna musi mieć określony przedmiot. Wszczęcie w niej postępowania i niezasadne merytoryczne zakończenie w oparciu o określoną podstawę prawną nie może skutkować oddaleniem skargi na błędne rozstrzygnięcie z uzasadnieniem wskazującym na możliwość wszczęcia wobec strony postępowania w oparciu o inną podstawę prawną. Byłoby to bowiem postępowanie rodzajowo inne, a więc o przedmiocie w istocie odmiennym. Nie można także zgodzić się ze stwierdzeniem Kolegium, że zasada działania przepisów mniej dotkliwych dla sprawcy przestępstwa czy wykroczenia dotyczy postępowań karnych, przedmiotowe postępowanie objęte jest zaś reżimem prawa i postępowania administracyjnego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym powszechnie akceptowane standardy odnoszące się do prawa karnego powinny dotyczyć nie tylko przepisów karnych sensu stricte, ale także wszystkich przepisów o charakterze represyjnym, a więc wszystkich przepisów, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania (zob. powołana wyżej uchwała NSA I OPS 1/06 i podane wyżej orzecznictwo TK). Wprawdzie przepis o skierowaniu strony na badanie lekarskie trudno uznać za regulację represyjną w ścisłym tego słowa znaczeniu, jednak nie można nie zauważać, że przedmiotowa regulacja nakłada na stronę pewnego rodzaju obowiązek, który nie istniał w dacie popełnienia czynu z zaistnienia którego jest on bezpośrednio związany. Niepoddanie się zaś temu obowiązkowi prowadzi do skutków określonych w ustawie o kierujących pojazdami. Podsumowując Sąd uznał, że dokonanie przez organy rozpoznające sprawę oceny skutków zdarzenia (wykroczenia drogowego) z dnia 26 kwietnia 2012 r. według stanu prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygnięcia sprawy pozostaje w sprzeczności z zasadą zakazu wstecznego działania prawa. Dlatego naruszenie wspomnianej zasady konstytucyjnej skutkować musiało usunięciem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a. W oparciu o art. 152 P.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.