VII SA/Wa 1359/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. G. i M. M. – K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o odmowie wznowienia postępowania skargę oddala Sygnatura VII SA/Wa 1359/14 UZASADNIENIE Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia H. S., Z. S., J. D.-S. oraz Z. S. na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] udzielającą M. G. i M. M. – K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] - działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 oraz w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej Prawo budowlane) - uchylił w całości postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] października 2013 r. H. S., Z. S., J. D. – S. i R. Z. S. złożyli wniosek do Wojewody [...] o wznowienie postępowania, zgodnie z art. 145 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] udzielającą M. G. i M. M. – K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], przeniesioną decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] na M. G. i M. M.- K., które prowadzą działalność gospodarczą "[...] " s.c. We wniosku wskazano, że: organ wydający decyzję nie znał wszystkich okoliczności faktycznych w dniu wydania decyzji dotyczących np. uwarunkowań środowiskowych oraz faktu zniszczenia lub znacznego wpływu inwestycji na [...]. Projektowany budynek zakłada bowiem styczność z budynkiem sąsiadującym przy ul. [...] oraz 4-metrowy odstęp od budynku przy ul. [...]. Usytuowanie takie jest niebezpieczne dla sąsiadujących budynków oraz stanowić może zagrożenie dla całej [...], prowadząc do naruszenia jej stabilności oraz zwiększając niebezpieczeństwo katastrofy budowlanej. Podniesiono, że zabetonowanie dużej powierzchni wewnątrz skarpy może powodować zaburzenia cieków wodnych, a dla inwestycji nie zostały przeprowadzone żadne badania dotyczące wpływu tak dużego obiektu na cieki wodne, skarpę i na sąsiadujące budynki. Zarzucono, że potężny kanciasty budynek wielorodzinny nie komponuje się z okolicą oraz zakłóca harmonijny wygląd skarpy, inwestor nie przewidział żadnych miejsc parkingowych dla gości odwiedzających oraz, że 4-kondygnacyjny budynek od zachodniej części będzie zasłaniał w całości światło mieszkańcom sąsiadujących budynków. Poniesiono, że przedstawione wnioskodawcom ustalenia projektowe odbiegały znacząco od zatwierdzonego ostatecznie projektu. Wojewoda [...] [...] października 2013 r. przekazał wniosek do organu pierwszej instancji. W piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. organ zobowiązał osoby wnioskujące o wznowienie postępowania do sprecyzowania wniosku. W piśmie uzupełniającym z dnia [...] listopada 2013 r. wnioskodawcy wskazali, że "wniosek dotyczy wznowienia postępowania stosownie do art. 145 § 1 pkt 5, 6, 7 k.p.a.". Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. [...] Prezydent [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ przytoczył art. 148 § 1 i art. 149 § 3 k.p.a. a następnie stwierdził, że nie został spełniony warunek wznowienia postępowania zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., ponieważ podanie nie zostało złożone w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania. Wyjaśnił, że wnioskodawcy – H. S., Z. S., J. D. – S. i R. Z. S. byli uznani za strony postępowania zakończonego w/wym decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] i mieli prawo składania uwag i wniosków, a także odwołania się od tej decyzji. Z okolicznościami, które zdaniem wnioskodawców stanowią podstawę wznowienia postępowania wnioskodawcy zapoznali się w związku z dostarczeniem im decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. Decyzja ta zawiera pełne informacje dotyczące zarzutów sformułowanych we wniosku o wznowienie. Podsumowując Prezydent [...] stwierdził, że Wnioskodawcy nie dotrzymali terminu do złożenia wniosku w sprawie wznowienia i odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. Na powyższe rozstrzygnięcie Prezydenta [...] H. S., Z. S., J. D. – S. i Z. S. wnieśli zażalenie. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] uchylił w całości postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że stosownie do art. 138 k. p.a. w związku z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy nie ogranicza się tylko do kontroli zaskarżonego postanowienia, lecz zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie. Wojewoda [...] wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w wydaniu decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] brał udział Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] - T. D., o czym świadczy znajdująca się na stronie 8 decyzji pieczątka i podpis. W związku z powyższym – jak organ wskazał - Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] T. D. stosownie do przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie zakończonej wyżej wymienionym rozstrzygnięciem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. Z akt sprawy wynika, że wskazany pracownik organu brał także udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] odmawiającego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], co potwierdza zamieszczona na stronie 5 postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] pieczątka i podpis. Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że przez pojęcie zaskarżenia decyzji należy rozumieć także żądanie zbadania prawidłowości aktu administracyjnego w trybie nadzwyczajnym. Wyjaśnił, że przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika lub członka organu kolegialnego, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy i powołał się tutaj na wyrok WSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Bd 716/11. Nadto organ odwoławczy uznał, że z akt sprawy, w tym także z wniosku o wznowienie postępowania nie wynika w sposób jednoznaczny, kiedy wnioskodawcy dowiedzieli się o okolicznościach stanowiących podstawę wniosku o wznowienie. Tym samym nie można stwierdzić czy zachowany został miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie. Podkreślił, że to na wnoszącym ciąży obowiązek udowodnienia, kiedy (w jakiej dacie) dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Z powyższych względów organ uchylił zaskarżone postanowienia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. G. i M. M.-K. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania przed WSA według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazały, że organ II –ej instancji niewłaściwe zastosował rozstrzygając sprawę przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Skarżące wskazały, że organ rozstrzygając sprawę uznał, że naruszone zostały przepisy postępowania, albowiem przy rozpatrywaniu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr [...] z [...] listopada 2012 r działał ten sam urzędnik, co w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem tej decyzji. Powołanie się w tym stanie rzeczy na art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w ocenie Skarżących było błędne, a dokonana wykładania prawa nieprawidłowa. Skarżące wskazały, że organ powołał w uzasadnieniu postanowienia nr [...] wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. (sygn. akt. P 57/07) oraz wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r. (sygn. akt. II OPS 2/09). Jednakże - zdaniem Skarżących - w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania wyżej wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, bowiem dotyczy on sytuacji innej niż istniejąca w sprawie niniejszej, a mianowicie dotyczy specyficznego (bo niedewolutywnego) środka zaskarżenia, jakim jest wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Tymczasem w sprawie niniejszej – jak zauważyły - wnioskodawcy złożyli wniosek o wznowienie postępowania, który nie może być traktowany jako środek zaskarżenia, lecz jest "instytucją procesową" lub "nadzwyczajnym trybem postępowania" (tak R. Kędziora, Komentarz do KPA, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 767 i 768). Z tego choćby powodu – jak argumentowały Skarżące - błędem organu było utożsamienie (co do skutków) wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z wnioskiem o wznowienie postępowania. Skarżące wskazały, że należy mieć na względzie, iż z literalnej wykładni przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że przepis ten może mieć zastosowanie tylko i wyłącznie w sytuacji rozpoznawania sprawy przez organ II (wyższej) instancji. Tymczasem w sprawie niniejszej, w ich ocenie, niewątpliwie nie mamy do czynienia z rozpoznawaniem sprawy w wyższej II instancji a sprawa jest rozpatrywana cały czas przez ten sam organ, który wydał decyzję [...]. Zauważyły też, że w orzecznictwie NSA kwestia możliwości stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do trybu ponownego rozpoznania sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) jest traktowana różnie. Można wskazać np. na wyrok NSA z 22 listopada 1999 r. w sprawie II SA 699/99, w którym NSA wyraził pogląd, że podpisanie decyzji wydanej na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. przez tę samą osobę, która podpisała decyzję w I instancji, nie stanowi o naruszeniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dlatego też błędem – w ocenie Skarżących - było zastosowanie przez organ (Wojewodę [...]) art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. a następnie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i w konsekwencji uchylenie postanowienia Prezydenta [...] nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.  W odpowiedzi na skargę M. G. oraz M. M. –K. Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie ulega wątpliwości, iż w wydaniu postanowienia o odmowie wznowienia postępowania oraz w wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] udzielającą M. G. i M. M. – K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], brał udział ten sam pracownik, Naczelnik Wydziału Architektury Pan T. D. Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowi między innymi przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Skarżące polemizują ze stanowiskiem organu wskazując, iż w ich ocenie interpretacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonana przez organ jest nieprawidłowa. Przy czym, wydaje się, że polemizują one z treścią przepisu, która stała się przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt. P 57/07 oraz uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt. II OPS 2/09. Przypomnieć jednak należy, iż brzmienie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w chwili orzekania przez Trybunał i NSA było odmienne od aktualnego. Wówczas art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowił, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten odczytywany łącznie z normą art. 27 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. pozwalał skonstruować dwie normy o odmiennych dyspozycjach: normę wykluczającą zastosowanie przepisów o wyłączeniu do postępowania zainicjowanego wniesieniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz normę nakazującą zastosowanie przepisów o wyłączeniu do takiego postępowania, przynajmniej w zakresie dotyczącym postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym. Powyższe znalazło odbicie w rozbieżnym orzecznictwie sądów administracyjnych w tym zakresie. Źródłem tych rozbieżności był właśnie przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który ograniczał wyłączenie pracownika organu (członka organu kolegialnego) do osoby, która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji w niższej instancji. Takie ograniczenie podstaw wyłączenia w postępowaniu administracyjnym nasuwało poważne wątpliwości co do jego zgodności z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji RP. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt. P 57/07 stwierdził niekonstytucyjność tej regulacji. W swoim rozstrzygnięciu Trybunał podkreślił, że " celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3 kp.p.a. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Istotne jest to, że z dwóch elementów, które składają się na istotę dwuinstancyjności, większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostek przypisane zostało dwukrotnemu rozpatrzeniu sprawy, a nie okoliczności, iż dokonują tego dwa różne organy." Ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), mając na uwadze wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego zmieniła brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., stanowiąc , że "pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Z treści przepisu wyeliminowany został zapis "w której brał udział w niższej instancji". Obecne brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. łączy zatem wyłączenie pracownika z "braniem udziału w postępowaniu" nie wskazując, czy chodzi o postępowanie odwoławcze sensu stircto, czy o postępowanie o charakterze niedewolutywnym – takie jak – ponowne rozpatrzenie sprawy, czy o inny tryb postępowania. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, iż interpretacja zmienionego przepisu winna uwzględniać przesłanki, którymi kierował się Trybunał orzekając o niekonstytucyjności przepisu w brzmieniu przed nowelizacją. Przesłanki te Trybunał wiązał z art. 2 Konstytucji RP i wskazywał na konieczność dochowywania w postępowaniu administracyjnym standardów sprawiedliwości proceduralnej i bezstronności w orzekaniu. Nakaz wynikający z normy art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. winien być, w ocenie Sądu interpretowany szeroko, dla realizacji celu, jakim jest zapewnienie bezstronności postępowanie administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym bowiem, nie tylko tryb odwoławczy prowadzić może do zmian w wydanym orzeczeniu, lecz także tryby nadzwyczajne - o wznowienie postępowania czy o stwierdzenie nieważności aktu. Nie budzi wątpliwości, że pracownik biorący udział w wydaniu orzeczenia w trybie zwykłym nie może brać udział w wydaniu orzeczenia w trybie odwoławczym, gdyż choćby potencjalnie mógłby mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Analogicznie, w ocenie Sądu, dopuszczenie do udziału w postepowaniu nadzwyczajnym pracownika, który uczestniczył w wydaniu decyzji w trybie zwykłym, prowadziłoby do podważenia zaufania do organu i poddawało w wątpliwość bezstronność takiego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że dla zachowania standardów postępowania administracyjnego, o których mówił w swoim wyroku Trybunał Konstytucyjny, konieczne jest stosowanie także w sprawach prowadzonych w nadzwyczajnych trybach postępowania instytucji wyłączenia pracownika, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Analogiczne stanowisko zajął w tej kwestii np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt 1084/13, w wyroku z dnia 18 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 405/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie sygn. II SA/Kr 1374/13. Sąd ten wyraźnie wskazał, że "jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ratio legis tego przepisu było uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym), czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (W. Chróścielewski: glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007, nr 3, s. 137). Osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy stwarza niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy (por. wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r. II OPS 2/09, ONSAiWSA 2009/4/60)." Powyższe, zdaniem Sadu orzekającego, wskazuje, że w sprawie wyłączenia pracownika organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji – także w postępowaniu nadzwyczajnym istnieje już, wbrew twierdzeniu Skarżących, ugruntowana linia orzecznictwa. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.