IV SA/Po 1053/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 lutego 2015 r. sprawy ze skargi D. P. i F. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarżących D. P. i F. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] listopada 2013r. nr [...], na wniosek G. i M. B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie silosu na kiszonkę oraz zbiornika na odcieki, budowę obory na 280 sztuk, rozbudowę płyty obornikowej ze zbiornikiem, na działce oznaczonej nr ew. [...], położonej w S. W. Odwołanie od tej decyzji wnieśli D. P. i F. P. Po jego rozpoznaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]grudnia 2013r. nr [...]uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż analiza urbanistyczna jest zbyt ogólnikowa w sprawie i nie wynika z niej że na analizowanym terenie znajduje się zabudowa zagrodowa w siedliskach gospodarstw rolnych. Organ winien więc ustalić wielkość powierzchni gospodarstwa rolnego inwestorów, wykazać że planowana inwestycja będzie stanowiła element już istniejącej zabudowy zagrodowej oraz ustalić czy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie Piaski. Nadto organ winien rozważyć zasadność dokonania odpowiednich uzgodnień z art.53 ust.4 u.p.z.p. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie silosu na kiszonkę oraz zbiornika na odcieki, budowę obory na 280 sztuk, rozbudowę płyty obornikowej ze zbiornikiem, na działce oznaczonej nr ew. [...], położonej w S. W. nr [...]. W krótkim uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że planowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej i rozwoju istniejącego gospodarstwa poprzez realizację kolejnych obiektów budowlanych oraz respektując obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od tej decyzji wnieśli D. P. i F. P. domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie art.138 § 2 kpa poprzez pominięcie okoliczności wskazywanych przez organ odwoławczy, brak uzasadnienia w zakresie uznania zabudowy zagrodowej i ustalenia wielkości powierzchni gospodarstwa rolnego inwestorów, brak rozważenia zasadności uzgodnienia w trybie art.53 ust.4 pkt 6 i 9 u.p.z.p. Nadto naruszenie art.7, 77, 80 kpa poprzez naruszenie obowiązku prawidłowego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu wskazało, że z analizy funkcji wynika, że w otoczeniu działki nr [...]stanowiącej własność inwestorów występuje zabudowa zagrodowa. Planowana inwestycja stanowić będzie rozbudowę istniejącej zabudowy zagrodowej, usytuowana będzie w części północnej działki a więc w części najdalej odsuniętej od nieruchomości odwołujących. Średnia powierzchnia gospodarstw w gminie P. wynosi 12,5 ha, a powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestorów znacznie przekracza tą powierzchnię. Decyzja została uzgodniona ze Starostą G. w zakresie ochrony gruntów rolnych. Decyzja o warunkach zabudowy poprzedzona została decyzją Wójta Gminy P. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Przedsięwzięcie zostało pozytywnie zaopiniowane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. opinią sanitarną z dnia 23.05.2013r. i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. postanowieniem z dnia 3.07.2013r. Decyzja Wójta Gminy P. zawiera wszystkie elementy określone w art.54 u.p.z.p. Skargę na powyższą decyzję wnieśli D. P. i F. P. nie zgadzając się z nią i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Zarzucili naruszenie art.7, 77, 80 kpa poprzez naruszenie obowiązku prawidłowego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie oraz art.140 i 144 k.c. poprzez naruszenie ich prawa własności jako właścicieli działki nr [...] przylegającej bezpośrednio do działki na której planowana jest inwestycja. Motywując skargę powołali argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powtórzyło swe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć tylko częściowo z powodu zarzutów w niej podniesionych. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądów administracyjnych jest zbadanie legalności zaskarżonych aktów wydanych prze organy administracji publicznej. Zaznaczyć przy tym należy, że badając te legalność sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Bada zatem w pełnym zakresie zgodność zaskarżonego aktu z prawem obowiązującym w chwili jego wydania. Może więc w granicach danej sprawy, pomimo bezzasadności zarzutów powołanych w skardze uznać, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czego konsekwencją jest uwzględnienie skargi. Przedmiotem niniejszej sprawy była kwestia ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie silosu na kiszonkę oraz zbiornika na odcieki, budowę obory na 280 sztuk bydła i rozbudowę płyty obornikowej ze zbiornikiem na terenie działki nr [...] w S. W. Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zaznaczyć należy, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.). Oznacza to, że jeżeli w sprawie mamy do czynienia z zabudową zagrodową, a powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, nie znajduje zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa (vide: wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r., sygn. kat II OSK 1536/07, dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnienia wymaga, iż w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa". Niedopuszczalne jest zaś w postępowaniu dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu uznanie za definicję legalną określenia zabudowy zagrodowej zawartego w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2006 r. Nt 156, poz. 1118 ze zm.), który to przepis nie zawierał upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Z samego brzmienia § 3 rozporządzenia wynika zaś, że definicje w nim zawarte mają zastosowanie jedynie w ramach przepisów tego rozporządzenia. Skoro więc w systemie prawa brak jest legalnej definicji pojęcia zabudowy zagrodowej mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy, to rzeczą organów stosujących prawo było samodzielne dokonanie wykładni językowej tego pojęcia. I tak zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie", zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarczymi" (Nowy Słownik Języka Polskiego PWN W-wa 2002, s. 1211, 1220). Tym samym pojęcie zabudowy zagrodowej należy definiować jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (vide: powołany wyżej wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r.). Co istotne ustawodawca w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. odnosi się do średniej wielkości gospodarstwa w danej gminie, co oznacza, iż można brać pod uwagę tylko obszar gospodarstw znajdujący się w granicach administracyjnych jednej gminy. Przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej (art. 533 k.c.), związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie. Oznacza to, iż sama zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa, jednakże z uwzględnieniem ustawowego warunku, jakim jest wymóg przekroczenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie. Innymi słowy ustawodawca dopuszcza rozproszoną zabudowę zagrodową, jednakże tylko dla gospodarstw w skali danej gminy, a więc porównanie powierzchni może odnosić się tylko do gruntów położonych na terenie gminy, na której ma być realizowana zabudowa zagrodowa (vide: wyrok NSA z 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1723/06, Lex nr 372227). Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy uchylając już wcześniej decyzję organu I instancji z dnia[...]listopada 2013r. ustalającą warunki zabudowy wskazał m.in. iż z ogólnikowej analizy urbanistycznej nie wynika czy na obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa i czy w związku z tym będzie miał zastosowanie art.61 ust.4 u.p.z.p. Ponadto wskazano na brak uzgodnień w trybie art.53 ust.4 u.p.z.p. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę nie zastosował się do powyższych wskazań SKO. Załącznik do decyzji stanowi analiza z dnia 25 października 2013r., a więc sprzed wydania uchylającej decyzji SKO. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynika na jakiej podstawie ustalono, iż planowana inwestycja powstanie w ramach zabudowy zagrodowej. Wymienione są jedynie budynki usytuowane na tej działce – brak natomiast jakiegokolwiek opisu czy charakterystyki zabudowy zlokalizowanej na działce nr [...]. Organ winien był zbadać, czy zabudowa na należącej do inwestorów działce ma charakter zabudowy zagrodowej, a jeśli tak to, czy prowadzone przez nich gospodarstwo rolne w całości znajduje się na terenie gminy P. i czy jego powierzchnia odpowiada – jak podali inwestorzy – powierzchni 101,8 ha. W przypadku pozytywnych ustaleń organ winien był sprawdzić jaka jest średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie P. i czy gospodarstwo prowadzone przez inwestorów przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. W przypadku ustalenia, że zabudowa na działce objętej przedmiotową inwestycją ma charakter zabudowy zagrodowej, a należące do inwestorów gospodarstwo rolne jest większe niż średnie gospodarstwo rolne w gminie P., zastosowanie znalazłby w sprawie przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyłączający stosowanie w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Co prawda organ wskazał, iż średnia powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie wynosi 12,5 ha, jednak nie wiadomo z czego to wynika. Nie można zatem w ocenie Sądu podzielić zdania organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji nie wykazuje żadnych wad oraz, że ze sporządzonej analizy urbanistycznej jednoznacznie wynika, że planowana inwestycja występuje w zabudowie zagrodowej. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Załącznik graficzny zaś stanowiący niezbędny element analizy, a dołączony do decyzji jest nieczytelny. Jest to kserokopia mapy zasadniczej, nie potwierdzona za zgodność z oryginałem. Brak informacji kto ją sporządził. Zarówno analiza, jak i załącznik graficzny są wadliwe. Kompletna decyzja o warunkach zabudowy powinna obejmować dwie mapy : jedną stanowiącą wymaganą część graficzną decyzji oraz drugą stanowiącą część graficzną obligatoryjnie załączanych do inwestycji wyników analizy. W niniejszej sprawie tego zabrakło. Brak również projektu nowej decyzji, jak również brak w aktach zaświadczenia architekta o przynależności do konkretnej Izby Architektów. Na marginesie należy zaznaczyć, iż inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania winna zostać zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko – chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza - w § 2 ust.1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. A zatem zgodnie z art.59 ust.1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) winna zostać przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lipca 2013r. błędnie nie nałożyła takiego obowiązku. Organ I instancji zobligowany był do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (brak w aktach takiego postanowienia). Organ nie uzyskał również pozostałych uzgodnień z art.53 ust.4, czym naruszył art.60 ust.1 w zw. z art.53 ust.4 u.p.z.p. Organ II instancji natomiast nie wskazując, iż przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W decyzji swojej wskazał, iż planowane przedsięwzięcie zostało pozytywnie uzgodnione przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P., jednak w aktach brak takich postanowień. Nadto we wcześniejszej decyzji uchylającej z dnia [...] grudnia 2013r. SKO wskazywało na brak takich uzgodnień. Zgodnie z art.136 kpa istnieje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zlecenie jego przeprowadzenia organowi I instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. Organ II instancji winien był uchylić zaskarżoną decyzję i orzec wówczas merytorycznie, po przeprowadzeniu nowej analizy urbanistycznej, czego nie uczynił. Jedynie pismem z dnia 17.06.2014r. po sporządzeniu projektu decyzji utrzymującej zaskarżoną decyzję w mocy, zwrócił się do Starosty G. o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych. Postanowieniem z dnia [...]lipca 2014r. Starosta uzgodnił pozytywnie projekt decyzji SKO. Organ II instancji, obok odmiennej oceny ustaleń faktycznych dla potrzeb swego rozstrzygnięcia czynił własne ustalenia w celu dokonania aktu subsumpcji i to bez udziału strony, uchybiając przy tym obowiązkowi informacyjnemu (art.9 i 10 kpa). W aktach co prawda znajduje się postanowienie SKO z dnia [...] lipca 2014r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jednak nie wiadomo czy dotarło do skarżących, bowiem brak potwierdzenia odbioru tego postanowienia. Reasumując, stwierdzić należy, iż skoro organy obu instancji nie ustaliły rzetelnie stanu faktycznego sprawy, co pozwoliłoby odpowiedź na pytanie, czy w sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zaskarżone decyzje należało uchylić w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art.135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji – mając na względzie treść art. 153 p.p.s.a. - winien zastosować się do wytycznych Sądu zawartych w niniejszym uzasadnieniu wyroku, a w szczególności jeżeli okaże się, że zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie będzie zasadne badanie, czy inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inwestycja obejmująca zabudowę zagrodową zwolniona jest bowiem z obowiązku sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 704/08, Lex nr 484870). Jeżeli jednak organ I instancji ustali, że przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie ma zastosowania ze względu na charakter zabudowy na działce nr [...]lub wielkość gospodarstwa inwestorów w stosunku do średniego gospodarstwa w gminie, koniecznym będzie zbadanie, czy inwestycja odpowiada wymogom przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nadto organ winien przeprowadzić nową analizę urbanistyczną w oparciu o aktualną mapę zasadniczą i zebrać potrzebne uzgodnienia o których mówi art.53 ust.4 u.p.z.p. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących zwrot uiszczonego wpisu sądowego oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego na podstawie w przepisu § 18.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013r. poz.461). O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.