I OZ 426/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prezydenta Miasta Lublin na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II SO/Lu 78/14 w sprawie z wniosku K. K. w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi Miasta Lublin grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi dotyczącej niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 80/13 postanawia: 1. oddalić zażalenie, 2. sprostować z urzędu oczywistą omyłkę pisarską zawartą w komparycji zaskarżonego postanowienia w ten sposób, że w wersie 10 od góry w miejsce sygnatury akt "II SAB/Lu 79/13" wpisać "II SAB/Lu 80/13". 2 Wnioskiem z dnia 12 listopada 2014 r. K. K. zwrócił się - na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. - o wymierzenie Prezydentowi Miasta Lublin grzywny za nieprzekazanie do sądu w terminie skargi dotyczącej niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 80/13. W jego uzasadnieniu K. K. wyjaśnił, że skargę na niewykonanie wyroku złożył do Prezydenta Miasta Lublin w dniu 2 października 2013 r. za pośrednictwem poczty. W związku z niewykonaniem obowiązku jej przekazania organ ten został następnie – na wniosek skarżącego – ukarany przez Sąd grzywną (postanowienie wydane w sprawie sygn. II SO/Lu 143/13). Pomimo wymierzonej grzywny Prezydent Miasta Lublina nadal nie przekazał przedmiotowej skargi Sądowi. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Lublin – reprezentowany przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie – wniósł o jego odrzucenie lub oddalenie. Organ zakwestionował przede wszystkim skuteczność otrzymanego od K. K. wezwania do wykonania wyroku z dnia 23 maja 2013 r. wydanego w sprawie o sygn. II SAB/Lu 80/13. Stwierdził, że wezwanie to zostało skierowane do niewłaściwego organu. Skarżący skierował je bowiem do Gminy Lublin, podczas gdy zobowiązanym do wykonania wyroku był bezpośrednio Prezydent Miasta Lublin reprezentowany przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie. Organ uznał, że zarówno skarga na niewykonanie wyroku wydanego w sprawie sygn. II SAB/Lu 80/13, jak i wniosek o wymierzenie Prezydentowi Miasta Lublin grzywny za nieprzekazanie tej skargi Sądowi, powinny zostać odrzucone ze względu na brak wezwania właściwego organu do wykonania wyroku. Podkreślił ponadto, że w dniu 25 października 2013 r. Zarząd Dróg i Mostów udzielił skarżącemu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 23 grudnia 2012 r. Jednocześnie poinformowano K. K., że nie dysponuje analizą konieczności zastosowania sygnalizacji świetlnej na skrzyżowaniu ulic [...] – [...]. Czynności te nastąpiły w ramach realizacji wyroku wydanego w sprawie o sygn. II SAB/Lu 80/13. Przekroczenie terminu jego wykonania spowodowane zaś było koniecznością wykonania wyroków wydanych w innych podobnych sprawach, co wiązało się z potrzebą przygotowania obszernej dokumentacji oraz znaczną ilością wniosków kierowanych przez K. K., zatem było usprawiedliwione. Zdaniem Prezydenta Lublina, żądanie wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości ma na celu jedynie ukaranie organu. Skarżący nie wziął natomiast pod uwagę tego, że udzielono mu żądanej informacji publicznej. Pominął również kwestię ilości złożonych przez niego wniosków o udzielenie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 4 lutego 2015r., sygn. akt II SO/Lu 78/14, wymierzył Prezydentowi Miasta Lublin grzywnę w kwocie 1.000 zł, za nieprzekazanie w terminie ww. Skargi. W jego uzasadnieniu – powołując się na przepis art. 54 i 55 § 1 P.p.s.a. oraz art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – wskazał, że wniosek zarejestrowany w tej sprawie jest drugim wnioskiem K. K. o wymierzenie Prezydentowi Miasta Lublin (reprezentowanemu przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie) grzywny za nieprzekazania Sądowi skargi na niewykonanie wyroku w sprawie o sygn. II SAB/Lu 80/13. Poprzedni wniosek K. K. w tym przedmiocie został przez Sąd uwzględniony postanowieniem z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SO/Lu 143/13, wymierzającym grzywnę w wysokości 200 zł. Zasadnie więc zdaniem Sądu I instancji wnioskodawca podniósł, że powyższa grzywna nie osiągnęła jej dyscyplinującego celu. Pomimo bowiem doręczenia organowi w dniu 24 kwietnia 2014 r. odpisu prawomocnego już postanowienia w przedmiocie jej wymierzenia (potwierdzenie odbioru – k.41 akt sądowych w sprawie o sygn. akt II SO/Lu 143/13), organ w dalszym ciągu, przez osiem miesięcy, nie wykonywał obowiązku przekazania Sądowi skargi z dnia 2 października 2013 r. (data wpływu do Urzędu Miasta Lublin, skarga z dnia 29 września 2013 r.) wraz z odpowiedzią na skargę. Obowiązek ten wykonał dopiero w dniu 11 grudnia 2014 r. (data nadania w placówce pocztowej – akta sprawy o sygn. akt II SA/Lu 1029/14). Dalsze, tak długie uchylanie się przez Prezydenta Miasta Lublin od obowiązku przekazania sądowi przedmiotowej skargi, uzasadnia w ocenie Sądu ponowne ukaranie go grzywną z art. 55 § 1 P.p.s.a., przy czym okoliczność, iż organ przed rozpoznaniem ponownego wniosku K. K. obowiązek ten ostatecznie wykonał, nie oznacza, że postępowanie w sprawie tego wniosku stało się bezprzedmiotowe. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. II GPS 3/09, przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. nie ma zastosowania w przypadku, gdy po wniesieniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 powołanej ustawy organ przekazał skargę sadowi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 2). Grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. prócz funkcji dyscyplinującej spełnia również funkcję represyjną związaną z odpowiedzialnością za uniemożliwianie albo utrudnianie realizacji określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, jak i prewencyjną mającą na celu zapobieganie naruszeniom prawa w przyszłości. Odnosząc się do wysokości wymierzonej grzywny Sąd Wojewódzki wskazał, że istotną w tym przypadku rolę odegrały okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim znaczny okres w uchybieniu terminu do przekazania skargi oraz fakt, iż uprzednio wymierzona organowi grzywna w kwocie 200 zł nie była wystarczająca dla osiągnięcia zarówno jej dyscyplinującego, jak i prewencyjnego celu. Sąd tym razem orzekł o wymierzeniu grzywny w kwocie pięciokrotnie wyższej od poprzedniej, uznając ją za adekwatną do naruszenia prawa stwierdzonego na obecnym etapie postępowania. Odstępując od wymierzenia organowi grzywny w wyższej kwocie, Sąd miał natomiast na uwadze, że ostatecznie przed rozpoznaniem niniejszego wniosku obowiązek przekazania Sądowi skargi K. K. z dnia 2 października 2013 r. został wykonany. Prezydent Miasta Lublin w zażaleniu na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie wniosku K. K. lub przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, podał że istotą regulacji zawartej w art. 55 § 1 P.p.s.a. jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organów administracji publicznej do terminowego przekazywania skarg do sądu. Przepis ten nie obliguje jednak do wymierzenia grzywny, pozostawiając w tym zakresie sądowi swobodę. Sąd I instancji w niniejszym przypadku nie był zatem zobligowany wymierzyć organowi grzywnę, a jej miarkowanie w ramach ustawowej wysokości organ uznał za niewystarczające. Prezydent podkreślił, że nieprzekazanie skargi do sądu nie spowodowało po stronie skarżącego żadnych negatywnych skutków prawnych, a skarżącemu została udzielona żądana informacja publiczna. W zażaleniu wskazano również, że w kilkudziesięciu innych sprawach skarżącemu udostępniono dane publiczne w sposób terminowy i prawidłowy. Ponadto organ podniósł, iż w sprawie o identycznym stanie faktycznym (sygn. akt II SO/Lu 76/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wymierzył grzywnę w wysokości 500 zł. Postanowienie to stało się prawomocne, co powinien mieć na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny i ewentualnie odpowiednio obniżyć wymierzoną w niniejszej sprawie grzywnę, gdyby nie znalazł podstaw do jej całkowitego uchylenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a., organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Jednocześnie przepis art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej skraca powyższy termin do dni 15 od dnia otrzymania skargi w przypadku skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei według art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie nieprzekazania przez organ skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w przepisanym terminie, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Grzywna jest wymierzana przez sąd w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Ustawodawca w przepisie art. 55 § 2 P.p.s.a. wspomina o niezachowaniu warunków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Jednakże biorąc pod uwagę, że zgodnie art. 21 o dostępie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22 powołanej ustawy, przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy przyjąć, iż nieprzekazanie skargi wraz z aktami oraz odpowiedzią na skargę przez organ w sprawie o udostępnienie informacji publicznej może również skutkować zaistnieniem określonej sankcji w postaci wymierzenia temu organowi grzywny. Odrębności wskazane w art. 21 dotyczą wyłącznie terminu przekazania akt i odpowiedzi na skargę oraz terminu jej rozpatrzenia. Przechodząc do oceny zasadności wymierzenia Prezydentowi Miasta Lublin grzywny, należy na wstępie zaznaczyć, że – wbrew stanowisku organu - ma ona charakter mieszany: dyscyplinujący, represyjny i prewencyjny (p. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09). Służy bowiem nie tylko zmuszeniu organu do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, lecz również ma na celu wywarcie na organie represji za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie oraz zapobieganie naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukaranego jak i przez inne organy. Bez znaczenia zatem dla oceny zasadności wymierzenia grzywny pozostaje fakt przesłania do sądu skargi po upływie wspomnianego terminu. Zawarte w art. 55 § 1 P.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 (w niniejszym przypadku w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej) sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w przedstawionych przepisach. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione było zatem wyłącznie od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ piętnastodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione, czego sam organ nie kwestionuje. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieadekwatności wysokości wymierzonej grzywny wskazać należy, że ustalenie jej kwoty następuje w ramach powierzonej sądowi dyskrecjonalnej władzy. Wymierzając grzywnę Sąd I instancji wziął pod uwagę okoliczności sprawy i przyczyny pozostawania przez organ w zwłoce. Nie ulega wątpliwości, że wpływ na wysokość wymierzonej grzywny miała okoliczność, iż była to już druga grzywna wymierzona Prezydentowi Miasta Lublin za nieprzekazanie do sądu skargi K. K. z dnia 2 października 2013 r. Pomimo bowiem doręczenia organowi w dniu 24 kwietnia 2014 r. odpisu prawomocnego postanowienia w przedmiocie jej wymierzenia organ w dalszym ciągu, przez osiem miesięcy, nie wykonywał obowiązku przekazania Sądowi w/w skargi wraz z odpowiedzią. Obowiązek ten wykonał dopiero w dniu 11 grudnia 2014 r. Mając to na uwadze - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – wysokość grzywny ustalona przez Sąd I instancji jest adekwatna do stopnia niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku i nie wykracza poza ramy uznania sądowego. Odnosząc się do uwag organu, iż w innej sprawie o tożsamym stanie faktycznym została już wymierzona grzywna wysokości 500 zł należy wskazać, iż przesłanki wymierzenia grzywny należy oceniać w każdej sprawie indywidualnie, zaś ukaranie grzywną w jednej sprawie nie determinuje rozstrzygnięcia o wysokości grzywny w innej sprawie. Każdorazowo przesłanki te podlegają odrębnej ocenie Sądu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny dochodząc do przekonania o trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia zarówno co do zasady, jak i wysokości grzywny, a tym samym niezasadności zażalenia, w oparciu o przepis art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Na podstawie art. 156 § 1 i § 2 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską zawartą w komparycji zaskarżonego postanowienia jak w pkt 2 sentencji niniejszego postanowienia. ----------------------- 5