II OSK 998/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 763/14 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M. D. na rzecz Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 lutego 2015 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. D. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z [...] października 2014 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie z [...] września 2014 r. oraz zasądził od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta Sopotu decyzją z [...] sierpnia 2013 r. udzielił M.D. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie i przebudowie lokalu mieszkalnego w Sopocie, przy ul. [...] (dz. [...]). Kategoria obiektu nie została wskazana. W decyzji tej zobowiązano inwestora do zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Pismem z [...] września 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sopocie zwrócił się do organu architektoniczno-budowlanego o rozważenie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie nadania kategorii przedmiotowemu obiektowi ze względu na przyrost kubatury rozbudowanego obiektu i, w związku z tym, nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi organ architektoniczno-budowlany wskazał, że nie ma takiej możliwości, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna 13 września 2013 r. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z [...] października 2013 r. zawiadomił inwestora o konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowania przedmiotowej inwestycji informując, że do czasu uzyskania takiego pozwolenia nadbudowana cześć budynku nie może być użytkowana. Inwestor w dniu [...] września 2014 r. złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie zawiadomienie o zakończeniu budowy. Organ ten decyzją z [...] września 2014 r. zgłosił sprzeciw w sprawie zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy i przebudowy lokalu mieszkalnego wskazując, że obiekt ten należy zakwalifikować do kategorii XII, która wymaga pozwolenia na użytkowanie. W odwołaniu inwestor podniósł, że skala i rozmiar prac budowlanych nie kwalifikuje obiektu do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a przypisanie mu kategorii dokonanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie spowoduje dla inwestora szereg uciążliwości, w tym konieczność złożenia nowego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z [...] października 2014 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie pozostawiają organowi administracji uznaniowego podejścia do każdego przypadku, jeżeli więc z przepisów tych wynika obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, to nawet jeśli w decyzji o pozwoleniu na budowę znajduje się informacja o zawiadomieniu o zakończeniu budowy - inwestor ma obowiązek złożyć stosowny wniosek. Przypisanie budynkowi kategorii obiektu w pozwoleniu na budowę nie ma bowiem charakter konstytutywnego, a wyłącznie informacyjny co oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie jest związany przypisaną kategorią i skutkami z tego wynikającymi. Przedmiotowa inwestycja, w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego jest budową na wykonanie której wymagane jest pozwolenie na budowę. Na podstawie załącznika do obowiązującego Prawa budowlanego powinna zostać kwalifikowana jako kategoria XIII (pozostałe budynki mieszkalne) wymagająca, przed przystąpieniem do użytkowania, ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 55 pkt 1 tej ustawy. Jak zauważył organ, inwestor był od października 2013 r. informowany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że przypisanie przedmiotowemu obiektowi kategorii XIII niesie za sobą konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 55 ustawy Prawo budowlane. Zatem złożenie przez M. D. w dniu [...] września 2014 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy musiało skutkować wniesieniem sprzeciwu przez organ pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. D. domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć i zasądzenie kosztów postępowania. Jego zdaniem, treść decyzji o pozwoleniu na budowę wyklucza dowolność przy określeniu obowiązków inwestora związanych ze sposobem zakończenia procesu budowlanego. W związku z tym zarówno decyzja zgłaszająca sprzeciw, jak i utrzymująca ją decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku zostały wydane z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za uzasadnioną. Sąd zaakcentował, że w art. 54 Prawa budowlanego ustawodawca nie wskazał wprost przesłanek wydania przez organ administracji decyzji sprzeciwiającej się przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Przywołując zatem stanowisko doktryny Sąd wskazał, że podstawą wniesienia sprzeciwu może być stwierdzenie przez właściwy organ administracji, iż inwestor w sposób istotny odstąpił od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę lub mimo wezwania nie uzupełnił zawiadomienia o zakończeniu budowy lub też zamierza przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich prac budowlanych. Sąd stwierdził, że żadna ze wskazanych wyżej sytuacji uzasadniających zgłoszenie sprzeciwu nie występuje w przedmiotowej sprawie. Uzasadnieniem decyzji jest natomiast odmienna ocena kategorii objętego pozwoleniem na budowę obiektu. W ocenie Sądu, odmienny pogląd organu nadzoru budowlanego co do kategorii obiektu, inny niż wyrażony w ostatecznym pozwoleniu na budowę będącym podstawą wykonanych prac nie może stanowić podstawy do wyrażenia sprzeciwu co do zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Organ nadzoru jest bowiem związany treścią prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest zatem uprawniony do kreowania własnych ocen w zakresie przyjętej w pozwoleniu kategorii obiektu, który stanowi element merytoryczny decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązek zamieszczania przez organy administracji budowlanej kategorii obiektu w decyzji o pozwoleniu na budowę wynika z treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120 poz. 1127), które wydane zostało na podstawie art. 32 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W załączniku nr 3 do ww. aktu wykonawczego określony został wzór decyzji o pozwoleniu na budowę ze wskazaniem na poszczególne wymagane prawem elementy takiej decyzji. Wśród tychże elementów ustawodawca wskazał także określenie kategorii obiektu, którego dotyczy pozwolenie na budowę. Ustalenie w decyzji o pozwoleniu na budowę kategorii obiektu winno wiązać także w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W ocenie Sądu bowiem, nie do pogodzenia z zasadą praworządności byłoby nakładanie dodatkowego obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy inwestor nie miałby możności przewidzenia tej konsekwencji. Legitymując się natomiast decyzją o pozwoleniu na budowę, której element merytoryczny i obligatoryjny w świetle wskazanego wzoru stanowi określenie kategorii obiektu inwestor ma możność przewidzenia konsekwencji naruszenia normy sankcjonowanej, a zatem ma możliwość podjęcia decyzji odnośnie zastosowania odpowiednich norm prawnobudowlanych. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje, w których organy nadzoru budowlanego przyjęły, iż w toku prowadzonego postępowania organy nie są związane decyzją o pozwoleniu na budowę wydane zostały nie tylko z naruszeniem zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a., ale również z uchybieniem art. 8 k.p.a. obligującym organ do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli oraz uchybieniem art. 9 k.p.a. stanowiącym, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Sąd wyjaśnił, że określenie w decyzji o pozwoleniu na budowę kategorii obiektu oraz obowiązku zawiadomienia organu o zakończeniu budowy stanowiło wypełnienie przez organ ciążącego na nim obowiązku poinformowania inwestora co do tych okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków. Określenie w tymże akcie wskazanych elementów było i jest wiążące tak dla stron jak i organu, co też oznacza, że determinuje dalsze prowadzenie procesu inwestycyjnego. Brak jest zatem podstaw dla przyjęcia poglądu o możności arbitralnej zmiany kategorii obiektu dla celów oceny sposobu zakończenia procesu budowlanego, czy wystarczy samo zgłoszenie przystąpienia do użytkowania, czy konieczna jest decyzja w tym zakresie. Uznając zatem, że w niniejszej sprawie doszło tak do naruszenia przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego - art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, Sąd uchylił obie wydane w sprawie decyzje, kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako: p.p.s.a. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 54 i art. 55 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego przyjęły odmienną kategorię obiektu budowlanego niż określona w decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo, iż pozwolenie na budowę w ogóle nie określało kategorii obiektu budowlanego; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. "ustawy (...) Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a." poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego przyjęły odmienną kategorię obiektu budowlanego niż określona w decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo, że pozwolenie na budowę w ogóle nie określało kategorii obiektu budowlanego. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazano, że w przedstawionej sprawie w ogóle nie powinno się analizować dopuszczalności przyjęcia odmiennej kategorii obiektu od wskazanej w pozwoleniu na budowę, gdyż decyzja ta nie zawierała tego elementu. Przedmiotem rozważań powinno być zatem to, czy samo pouczenie o obowiązku dokonania zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu, przy jednoczesnym braku wskazania kategorii obiektu, stanowi wystarczającą podstawę do dokonania zgłoszenia w miejsce uzyskania wymaganego Prawem budowlanym pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem organu, sama treść pouczenia inwestora o konieczności zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego ma charakter czysto informacyjny i nie zwalnia ani inwestora, ani organów nadzoru budowlanego od obowiązków wynikających wprost z przepisów ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Okoliczności przedstawionej sprawy wymagały przede wszystkim uwzględnienia, że podstawowym zadaniem wykonywanym przez organy nadzoru budowlanego jest kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Stanowi o tym wprost art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zakres czynności podejmowanych w ramach określonego tym przepisem zadania precyzuje art. 84a ustawy Prawo budowlane, wskazując w ust. 2 pkt 1, iż kontrola ta obejmuje badanie prawidłowości postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień. W świetle zaś art. 84b powołanej ustawy, kontrolę działalności organów architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego, jaką sprawuje Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, przeprowadza się na zasadach i w trybie określonych w przepisach o kontroli w administracji rządowej. Z powyższego wynika, że przyznane organom nadzoru budowlanego kompetencje nie ograniczają się jedynie do nadzoru nad prawidłowością wykonania obowiązków wynikających z własnych decyzji, czy decyzji i postanowień organów administracji architektoniczno-budowlanej, obejmują bowiem szeroko rozumiane przestrzeganie przepisów prawa budowlanego. Powyższe spostrzeżenia stanowią punkt wyjścia dla oceny przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany na zasadzie określonej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Powołany w skardze kasacyjnej art. 54 ustawy - Prawo budowlane stanowi, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W świetle art. 55 tej ustawy, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Należy podkreślić, że określenie kategorii obiektu budowlanego, do której odwołuje się pkt 1, powinno mieć miejsce w pozwoleniu na budowę, pozwalając na precyzyjne określenie wymogów, jakie inwestor zobowiązany będzie spełnić po zakończeniu realizacji inwestycji. Zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie jest możliwość weryfikacji przez organ nadzoru budowlanego kategorii obiektu przyjętej w decyzji o pozwoleniu na budowę, na etapie rozpatrywania złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy. W tej kwestii nie sposób podzielić stanowiska Sądu I instancji o wiążącym organ nadzoru charakterze przyjętej przez organ architektoniczno-budowlany kategorii obiektu, dla którego wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę. Uwzględniając przede wszystkim ustawowe kompetencje organów nadzoru budowlanego należy przyjąć, iż organy te są uprawnione do weryfikacji ustaleń przyjętych w pozwoleniu na budowę, w tym także dotyczących kategorii obiektu. Powyższe stwierdzenie wspierają poglądy doktryny, w świetle których organ nadzoru budowlanego w załatwianej przez ten organ sprawie jest uprawniony do ustalenia, iż obiekt budowlany w rzeczywistości należy do innej kategorii, niż zostało to podane w decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor natomiast jest związany kategorią obiektu budowlanego określoną w wydanym mu pozwoleniu na budowę (vide: Z.Kostka, w: Prawo budowlane. Komentarz. pod red. A.Glinieckiego, wyd. 2, LexisNexis 2014, s. 714). Mając na uwadze powyższe należy zgodzić się ze skargą kasacyjną, iż z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter przepisów prawa budowlanego, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie będzie obowiązkiem inwestora niezależnie od prawidłowości przyjętej w decyzji o pozwoleniu na budowę kategorii obiektu budowlanego, czy treści pouczenia w niej zawartego. Powyższe czyni usprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane. Wadliwa wykładnia tych przepisów dokonana przez Sąd I instancji doprowadziła do nieuzasadnionego uwzględnienia skargi wobec oparcia argumentacji o nieznajdujący usprawiedliwienia pogląd o braku możliwości kreowania przez organ nadzoru budowlanego własnych ocen co do przyjętej w pozwoleniu na budowę kategorii obiektu budowlanego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy na uwagę dodatkowo zasługuje fakt, że inwestor był informowany przez organ nadzoru budowlanego o błędnie przypisanej w pozwoleniu na budowę kategorii obiektu, co - jak zauważano - niesie za sobą konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Co więcej, jak słusznie zauważa autor skargi kasacyjnej, decyzja o pozwoleniu na budowę wydana na wniosek M. D. przez Prezydenta Miasta Sopotu w dniu [...] sierpnia 2013 r., w ogóle nie określała kategorii obiektu. W wyznaczonym dla tej informacji miejscu wpisano: "nie dotyczy", jednocześnie zaś zobowiązano inwestora do przedłożenia jedynie zawiadomienia o zakończeniu budowy. Powyższe okoliczności - w świetle art. 55 ustawy Prawo budowlane - mogły więc prowadzić do wniosku o przyjęciu przez organ architektoniczno-budowlany innej niż wymienione w art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego kategorii obiektu budowlanego, pozostawiając inwestora w przeświadczeniu, że będzie mógł przystąpić do użytkowania obiektu po spełnieniu uproszczonych wymogów. Tym bardziej więc wydaje się uzasadnionym dopuszczenie możliwości sprecyzowania przez organ nadzoru przewidzianej w przepisach prawa kategorii obiektu budowlanego co do którego zostało złożone zawiadomienie o zakończeniu budowy celem przystąpienia do użytkowania. Powyższe dawało podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Rozpoznając skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z [...] października 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tych warunkach uzasadnionym było oddalenie skargi M. D., stosownie do art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.