II OSK 2271/15

Dnia 11 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych K. O. i Z. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1092/14 w sprawie ze skargi K. O. i Z. O. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych oddala obie skargi kasacyjne. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 1092/14) oddalił skargę K. O. i Z. O. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie nakazania wykonania zabezpieczenia otworu drzwiowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. (utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r.) nakazał A. Z. wykonanie zmian i przeróbek w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 617/13) uchylił obie ww. decyzje. Ponownie prowadząc postępowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku przeprowadził w dniu 29 kwietnia 2014 r. oględziny sporządzając z nich protokół. Jak ustalił organ, na działce nr geod. [...] , należącej do A. Z. oraz częściowo na działkach nr geod. [...] (własność T. S.) i [...] (własność K. O. i Z. O.) znajduje się murowany budynek gospodarczy podpiwniczony parterowy o wymiarze 15,41 m x 5,00 m z wiatrołapem o wymiarze 3,25 m x 2,66 m. Obiekt składa się z dwóch części. Pierwsza część, o wymiarze 12,01 m x 5,00 m z wiatrołapem została wykonana na podstawie pozwolenia na budowę Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] lipca 1970 r. Druga część, o wymiarze 3,40 m x 5,00 m wybudowana w 1980 r., bez pozwolenia na jej budowę, jest dwukondygnacyjna, wykonana z bloczków betonowych, posiada strop żelbetowy, nie jest podpiwniczona. Została usytuowana w narożniku działki nr geod. [...] z przekroczeniem granic sąsiednich działek nr geod. [...] , posiada jednospadowy dach, pokryty blachą ze spadkiem w stronę własnej działki. Budynek jest nieotynkowany, na piętrze posiada balkon bez balustrady, otwór drzwiowy stanowiący wyjście na balkon nie jest zabezpieczony. Wewnątrz budynku znajdują się pomieszczenia gospodarcze. Organ odnotował też, że nastąpił podział działki nr [...] na działki nr [...] (własność K. O. i Z. O.) i nr [...] (własność T. S.). Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.), art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) oraz art. 104 K.p.a. nakazał A. Z. wykonanie w terminie do dnia 30 grudnia 2014 r. zabezpieczenia otworu drzwiowego na piętrze oraz zainstalowanie balustrady o wysokości min. 1,10 m na balkonie w części budynku gospodarczego o wymiarach 5,0 m x 3,40 m, znajdującej się na działce nr geod. [...] , oraz częściowo na działkach nr geod. [...] , dobudowanej do istniejącego budynku gospodarczego we wsi [...], gm. J. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania K. O. i Z. O. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Obiekt w czasie budowy został wybudowany jedną ze ścian po linii, która wówczas uważana była za granicę działek, a takie usytuowanie jest zgodne z § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Obecnie, po modernizacji operatu gruntów okazało się, że obiekt znajduje się częściowo na sąsiednich działkach nr geod. [...], jednakże organy nadzoru budowlanego nie zajmują się ochroną prawa własności, ale eliminacją zagrożeń powodowanych przez obiekty budowlane. Natomiast rozbiórka części budynku wzdłuż granicy działki spowodowałaby naruszenie konstrukcji budynku, a zatem wywołałaby realne zagrożenie życia i zdrowia ludzi. Skargę na powyższą decyzję złożyły K. O. i Z. O., zarzucając jej naruszenie art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. i § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zasadnicza część spornego budynku została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę. Następnie została do niego dobudowana w 1980 r., bez pozwolenia na budowę, część o wymiarach 3,40 m x 5,00 m, której legalizacja mogła nastąpić na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., przy wyeliminowaniu przesłanek z art. 37 tej ustawy. Zdaniem Sądu żadna z przesłanek zawartych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. nie zachodziła w sprawie. Sporna część budynku gospodarczego znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a zatem była dopuszczalna budowa tego typu obiektów. Nie ma przy tym istotnego znaczenia, że organ nie wystąpił z oficjalnym pismem w tej sprawie do Wójta Gminy J. Zatem nawet, jeżeli można mówić o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., to nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy. Brak jest również jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że wybudowana część budynku gospodarczego zagraża ludziom lub mieniu albo niedopuszczalnie pogarsza warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia. Ewentualne nakazanie rozbiórki części obiektu budowlanego (posadowionego na działce należącej do skarżących) stanowiłoby zagrożenie zarówno dla ludzi, jak i mienia, bowiem spowodowałoby naruszenie konstrukcji istniejącego budynku. Powyższe okoliczności skutkowały koniecznością zastosowania art. 40 ww. ustawy. Ustosunkowując się do kwestii naruszenia prawa własności, polegającej na wybudowaniu części spornego budynku gospodarczego na działce stanowiącej współwłasność skarżących, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że fakt ten nie mógł wpłynąć na ocenę zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji. Organy nadzoru budowlanego nie mają bowiem kompetencji do zajmowania się ochroną prawa własności, a kwestie te są zastrzeżone do właściwości sądów powszechnych. Wybudowanie budynku lub jego części na cudzym gruncie, samo przez się nie stanowi przesłanki do nakazania rozbiórki tegoż obiektu, lecz jest podstawą różnego rodzaju roszczeń. Tym samym niezasadny okazał się być zarzut naruszenia § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, bowiem dobudowanie części budynku gospodarczego, nawet jeżeli nastąpiło z przekroczeniem granicy, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia, że taki obiekt nie odpowiada warunkom technicznym. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na mocy art. 250 tej ustawy. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyły K. O. i Z. O., zaskarżając go w części dotyczącej oddalenia skargi i wnosząc o jego uchylenie w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały opłacone w całości lub w części. K. O. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek nakazania rozbiórki wymienionych w tych przepisach; 2. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 133 § 1 P.p.s.a., przez przyjęcie faktu, iż sporna część budynku gospodarczego znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, a zatem była dopuszczalna budowa tego typu obiektów, który to fakt nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy; b. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, iż granice działki o nr geod. [...] (obecnie podzielonej na działki o nr geod. [...] ) zmieniały się na przestrzeni lat, podczas gdy zgodnie z pismem Starostwa Powiatowego w Białymstoku, Wydziału Geodezji, Katastru i Nieruchomości z dnia 13.05.2013 r. nr [...], przebieg granic działki o nr geod. [...] nie zmienił się od roku 1962, a przeprowadzone prace geodezyjne nie miały wpływu na przebieg granic wskazanej działki; c. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wydania decyzji administracyjnych częściowo bez podstawy prawnej tj. na podstawie rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, które weszło w życie dnia 01.01.1981 r., a przedmiotowa część budynku gospodarczego została zrealizowana w roku 1980. Z. O. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła obrazę: 1. przepisów prawa materialnego, mianowicie art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek wymienionych w treści przepisu w przedmiocie nakazania rozbiórki budynku, 2. przepisów prawa postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 133 § 1 P.p.s.a. przez bezpodstawne przyjęcie faktu, iż sporna część budynku gospodarczego znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną, b. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku sprzecznie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, iż granice działki o nr geod, [...] (obecnie podzielonej na działki o nr geod. [...] ) zmieniały się na przestrzeni lat w sytuacji gdy z materiału dowodowego tj. pisma Starostwa Powiatowego w Białymstoku z dnia 13.05.2013 roku nr [...] wynika, że przebieg granic działki o nr geod. [...] nie zmienił się od 1962 roku mimo prowadzonych prac geodezyjnych na terenie działki, c. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez brak uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przy wyrokowaniu faktu wydania decyzji administracyjnych częściowo bez podstawy prawnej, tj. na podstawie rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03.07.1980 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, "które weszło w życie dnia 01.01.2981 roku, natomiast przedmiotowa część budynku gospodarczego została zrealizowana w 1980 roku". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Oceniając obie wniesione w sprawie kasacje w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako błędne a przez to nieskuteczne należało uznać zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że wbrew twierdzeniom stron skarżących kasacyjnie, nie można za pomocą tak przedstawionego zarzutu kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych ("przez przedstawienie stanu faktycznego niezgodnie ze stanem rzeczywistym"), jak również podejmować polemiki ze stanowiskiem zajętym w skarżonym wyroku. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd podziela również Sąd rozpoznający niniejszą kasację, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39). Kontrolowany wyrok Sądu pierwszej instancji takie stanowisko zawiera, podobnie, jak i zawiera inne elementy konstrukcyjne wymienione w tym przepisie. Podobnie jako nieskuteczne należało ocenić działania skarżących, kwestionujące stan faktyczny sprawy za pomocą zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Przypomnieć trzeba, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie dokonuje ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. adresowany do sądu administracyjnego jako zasadę ustanawia wyrokowanie po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Tym samym mógłby on stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Przepis ten nie może jednak służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Jako niezasadne należało wreszcie ocenić zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i w zw. z rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Wbrew twierdzeniom skarżących kontrolowane w sprawie decyzje nie zostały wydane w oparciu o ww. rozporządzenie, a więc nie można było formułować twierdzeń, że decyzje te zostały wydane "częściowo bez podstawy prawnej". Ich podstawę materialnoprawną stanowił art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., co już wykluczało zaistnienie analizowanej przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto zauważyć trzeba, że Sąd pierwszej instancji odwołał się do § 13 ww. rozporządzenia by uzasadnić twierdzenie, że dobudowanie części budynku gospodarczego nawet z przekroczeniem granicy odpowiadało wymogom technicznym. Kwestionowanie jednak tego twierdzenia wymagało od skarżących kasacyjnie sformułowania odpowiednio skonkretyzowanego zarzutu. Analizowany zarzut odnosił się zaś wyłącznie do przesłanki braku podstawy prawnej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), która ma miejsce, gdy nie ma przepisu prawnego umocowującego administrację publiczną do działania, albo też przepis ten jest, ale nie spełnia wymagań działania organu polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Nie zasługiwały wreszcie na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W ustalonym i skutecznie nie zakwestionowanym stanie faktycznym sprawy, trafnie uznał Sąd pierwszej instancji za organami nadzoru budowlanego, że nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Skoro ustalono w sprawie, że obiekt budowlany znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to słusznie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że budowa budynku gospodarczego była dopuszczalna na takim obszarze. Nie można też przyjąć, że Sąd pierwszej instancji zastosował analizowany przepis art. 37 Prawa budowlanego częściowo, pomijając ust. 2 tego przepisu. Jak wynika bowiem z uzasadnienia skarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazywał na brak zagrożenia ze strony zrealizowanego obiektu dla ludzi, mienia albo spowodowania niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zauważyć przy tym należało, że rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące hipotetycznych zagrożeń wynikających z rozbiórki części obiektu budowlanego, tj. tej wybudowanej z przekroczeniem granicy, stanowiły jedynie dygresję do oceny o braku takich zagrożeń ze strony istniejącego budynku. Strony skarżące nie wykazały natomiast żadnych takich okoliczności, które by świadczyły, że przedmiotowy obiekt budowlany wywołuje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nie zakwestionowały tym samym strony skarżące kasacyjnie oceny Sądu pierwszej instancji o braku w sprawie przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a więc konieczności kontynuowania postępowania i wydania decyzji wymienionej w art. 40 tej ustawy. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił obie skargi kasacyjne. Odnośnie wniosków o przyznanie wynagrodzenia dla pełnomocników ustanowionych z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) wskazać należało, że jest ono przyznawane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.