I OSK 173/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Rz 72/14 o umorzeniu postępowania sądowego w sprawie ze skargi P. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Zagórz w przedmiocie udzielenia informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Rz 72/14 umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi P. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Zagórz w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniu 17 października 2014 r. wpłynęło pismo skarżącego, w którym oświadczył, że cofa skargę złożoną w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie umarzając postępowanie sądowe powołał się na art. 60 oraz art. 161 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." uznając cofnięcie skargi za skuteczne. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł P. K., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że strona skarżąca cofnęła skargę i umorzenie postępowania, a w konsekwencji zaniechanie rozpoznania sprawy co do jej istoty i pozbawienie jej możności obrony swych praw; 2) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez ustalenie faktu cofnięcia skargi, który nie miał odzwierciedlenia w aktach sprawy; 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skarżący cofnął skargę, skutkujące rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego; 4) art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 60 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że strona skarżąca cofnęła skargę, a w konsekwencji umorzenie postępowania z uwagi na cofnięcie skargi; 5) art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania z uwagi na to, iż po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed wydaniem rozstrzygnięcia przez Sąd żądanie strony zostało rozpatrzone przez organ w ramach autokontroli; 6) art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, niezastosowanie i zaniechanie stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 7) art. 54 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy organ, którego bezczynność zaskarżono uwzględnił skargę w całości do dnia rozpoczęcia sprawy; 8) art. 201 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) poprzez ich niezastosowanie. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło to do niezasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania; 9) art. 232 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i art. 232 § 2 P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta i Gminy Zagórz wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podnieść należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oparł rozstrzygnięcie o przepis art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a, co oznacza, że umorzenie postępowania przez Sąd nastąpiło wobec cofnięcia skargi. Tymczasem z akt sprawy, w szczególności pisma skarżącego z dnia 9 października 2014 r., nie wynika, aby było ono cofnięciem skargi. Oświadczenie strony o cofnięciu skargi, jako rezygnacji z kontynuowania wszczętego przez nią postępowania nie może budzić wątpliwości, co do swej treści. W wymienionym piśmie strona skarżąca oświadczyła, że wnosi o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., gdyż żądanie strony zostało rozpatrzone przez organ i wobec powyższego postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że informacja publiczna została udostępniona przez Burmistrza Miasta i Gminy Zagórz po wniesieniu skargi do Sądu na bezczynność tego organu, zatem uwzględniała żądanie strony. Oznacza to, że skoro w takiej sytuacji strona nie cofnęła skargi to postępowanie przed Sądem I instancji stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn, a bezprzedmiotowość była wynikiem wydania decyzji przez organ administracji, któremu strona zarzucała bezczynność. Stąd też podstawę prawną umorzenia postępowania sądowego winien stanowić art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., a nie jak przyjął Sąd art. 161 §1 pkt 1 P.p.s.a. Odnosząc się do pozostałych argumentów wskazanych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że wskutek nowelizacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obie nowele weszły w życie w 2011 r.) - rozszerzono katalog środków służących przeciwdziałaniu bezczynności organów administracji i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa, albo nie miało charakteru rażącego. Środki przewidziane w art. 149 P.p.s.a. nie mają na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale mają w szerszym zakresie zapobiegać opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych. W praktyce sądów administracyjnych oznacza to, że wydanie przed organ administracji decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a także wydanie decyzji przed wniesieniem wymienionych skarg, nie stanowi przeszkody do ich merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny Za tak przyjętym stanowiskiem przemawia użyty w zdaniu drugim art. 149 § 1 P.p.s.a. wyraz "jednocześnie". Słowo to nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Przeciwnie, z analizy tego przepisu, w kontekście art. 4171 § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; postanowienie NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK2626/12; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13). W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 1 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07(ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.