IV SA/Po 1046/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K.S.-Indywidualna Praktyka Stomatologiczna w K. na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. na rzecz skarżącej K. S. -Indywidualna Praktyka Stomatologiczna w K. kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr (...) z (...) r. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. (dalej jako: "Dyrektor WOW NFZ" lub "Organ") utrzymał w mocy decyzję własną nr (...) z (...) r. oddalającą odwołanie wniesione przez K.S. dotyczące zapadłego w dniu (...) r. rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert nr (...) w sprawie zawarcia na okres od (...) r. do (...) r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne. Powyższe decyzje zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przytoczonych przez Organ. W dniu (...) r. Dyrektor WOW NFZ – działając na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.ś.o.z.") – ogłosił określone wyżej postępowanie nr (...), w toku którego wpłynęły trzy oferty: E. F. prowadzącej przedsiębiorstwo podmiotu leczniczego pod nazwą "Przychodnia E. F." w D., E. M. prowadzącej indywidualną praktykę lekarską w D. oraz K. S. prowadzącej indywidualną praktykę lekarską pod firmą "Indywidualna Praktyka Stomatologiczna K. S." z siedzibą w K.W. Dnia (...) r. nastąpiło rozstrzygnięcie tego postępowania (dalej: "Rozstrzygnięcie"), w którym jako podmioty, z którymi WOW NFZ zawrze umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wskazano E.F. i E. M. Od tego Rozstrzygnięcia wpłynęło odwołanie wniesione przez K.S. (dalej: "Odwołująca" lub "Skarżąca"), której oferta została w toku postępowania konkursowego odrzucona jako zawierająca nieprawdziwe informacje w rozumieniu art. 149 § 1 pkt 2 u.ś.o.z. Odwołująca zarzuciła naruszenie: art. 146 ust. 1 pkt 3 u.ś.o.z. przez nieprecyzyjne określenie warunków wymaganych od świadczeniodawców; art. 147 u.ś.o.z. przez zmianę tych warunków w trakcie postępowania konkursowego; art. 148 u.ś.o.z. przez jego błędną wykładnię; art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. przez jego nieprawidłową interpretację i zastosowanie; art. 153 ust. 3 u.ś.o.z. przez uznanie protestu za bezzasadny; a także naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "k.p.a."). W uzasadnieniu Odwołująca podniosła, że na pytanie ankiety ofertowej "Czy oferent zapewnia aparat rtg lub radiowizjograf – w lokalizacji" udzieliła odpowiedzi "TAK", gdyż zgodnie z definicją słowa "zapewniać" potwierdziła tylko fakt, iż aparat RTG będzie działać w jej gabinecie. Jak podkreśliła, w piśmie złożonym (...) r. do komisji konkursowej przedstawiła aktualny stan procesu uzyskiwania wymaganej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej w skrócie: "WPWIS") zezwalającej na uruchomienie i stosowanie aparatu RTG, która miała zostać wydana do (...) r. Z tego też powodu udzieliła odpowiedzi "TAK" (z zakresu możliwych wariantów odpowiedzi formularza ofertowego: "TAK" lub "NIE"), wypełniając dyrektywy wykładni językowej dla słowa "zapewnia". Odwołująca podkreśliła, że nie zgadza się ze stanowiskiem komisji konkursowej o odrzuceniu jej oferty z powodu braku zezwolenia na używanie aparatu RTG, gdyż podała w ofercie podwykonawcę mającego realizować dla niej świadczenia w zakresie diagnostyki RTG, co oznacza, że spełniała wszelkie warunki zdefiniowane przez Organ. Ponadto zwróciła uwagę na nieprecyzyjny sposób sformułowania pytania ankietowego dot. posiadania aparatu RTG, które nie wskazywało, iż aparat ten winien być dopuszczony do używania na mocy stosownego zezwolenia na dzień składania oferty. W ocenie Odwołującej stanowi to naruszenie art. 146 ust. 1 pkt 3 u.ś.o.z., gdyż odpowiednia jednostka NFZ powinna określić precyzyjnie w pytaniu warunki, a nie pozostawiać tę sferę niedopowiedzianą i wykorzystywać ją podczas odrzucania oferty. Precyzyjne określenie warunków jest obowiązkiem NFZ, a składający ofertę nie może ponosić negatywnych następstw braku precyzji w formułowaniu pytań ankietowych. Opisaną na wstępie decyzją nr (...) Dyrektor WOW NFZ, wskazując w podstawie prawnej na art. 154 ust. 3 u.ś.o.z. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., postanowił oddalić odwołanie Kariny Sander, uznawszy, że w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej ani do naruszenia interesu prawnego Odwołującej. K. S. w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła, że dokonana przez komisję konkursową i Organ interpretacja inkryminowanego pytania ankietowego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121; dalej w skrócie: "k.c.") stoi w sprzeczności z interpretacją stosowaną przez WOW NFZ dla innych podpunktów oferty (np. 2.1.1.) i jako taka jest bezzasadna. Opisaną na wstępie decyzją ostateczną nr (...) Dyrektor WOW NFZ, z powołaniem się na art. 154 ust. 6 u.ś.o.z. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną nr (...). W uzasadnieniu Organ wyjaśnił, że oferta złożona przez Odwołującą została odrzucona na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. ze względu na stwierdzenie niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem wykazanym w ofercie. Przeprowadzone przez komisję konkursową postępowanie wyjaśniające wykazało bowiem, że Odwołująca – która na pytanie ankietowe z części VIII formularza ofertowego dotyczące zapewniania aparatu RTG lub radiowizjografu w lokalizacji udzieliła odpowiedzi twierdzącej – nie dysponowała stosownym zezwoleniem WPWIS na jego uruchomienie i stosowanie, wymaganym zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. - Prawo atomowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 264 z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.atom."). Tymczasem ewentualna, fakultatywna przecież, deklaracja oferenta w przedmiocie zapewnienia aparatu rentgenowskiego wiąże się nie tylko z posiadaniem samego aparatu, ale również z dysponowaniem przez podmiot wykonujący działalność leczniczą wszystkimi zezwoleniami i zgodami koniecznymi dla uruchomienia i stosowania aparatu. Ponadto Dyrektor WOW NFZ podkreślił, że Odwołująca prezentując w odwołaniu swoją argumentację w zakresie zapewniania aparatu RTG – w której przyjmuje, że do (...) r. WPWIS udzieli jej zezwolenia na uruchomienie i stosowanie aparatu rentgenowskiego – opiera ją na błędnym założeniu, że organ ten zobowiązany jest do wydania takiego zezwolenia. Tymczasem już przekazana komisji konkursowej opinia WPWIS z 30 kwietnia 2014 r. wskazywała na szereg braków w zakresie wymogów sanitarno-higienicznych we wskazanej przez Odwołującą lokalizacji. Powyższe ustalenia, zdaniem Organu, nie uprawniały Odwołującej do formułowania bezwarunkowych i definitywnych sądów o zapewnianiu aparatu RTG. Ponadto Dyrektor WOW NFZ wskazał, że Odwołująca składając ofertę w postępowaniu konkursowym złożyła także pisemne oświadczenie, według ustalonego wzoru, m.in. co do tego, że spełnia wymogi sanitarno-epidemiologiczne dla pomieszczeń, w których będą wykonywane świadczenia oraz spełnia inne wymogi określone w odrębnych przepisach dla podmiotów udzielających świadczenia opieki zdrowotnej (w tym również w ustawie Prawo atomowe). Organ zaznaczył, że skoro oferta konkursowa jest ofertą w rozumieniu Kodeksu cywilnego, to w nawiązaniu do treści art. 61 § 1 k.c. oceny spełnienia warunków deklarowanych przez oferenta komisja konkursowa dokonuje według stanu na dzień otwarcia ofert, którym w niniejszym postępowaniu był (...) r. W konsekwencji według stanu na ten właśnie dzień dokonana została także weryfikacja "zapewnienia" przez Odwołującą aparatu rentgenowskiego. Zdaniem Organu oceny takiego "zapewnienia" – a więc "czynienia czegoś pewnym i niezawodnym" – należy dokonywać uwzględniając zobiektywizowany punkt widzenia, nie zaś wyłącznie subiektywną wolę Odwołującej. Zapewnianie aparatu rentgenowskiego przez oferenta jest równoznaczne z brakiem jakichkolwiek przeszkód, w tym również tych, dotyczących wymaganych zezwoleń. Organ jest bowiem zobowiązany zagwarantować, że oferent wybrany w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej realizował będzie świadczenia na warunkach zadeklarowanych w złożonej wcześniej ofercie. Celem prowadzonego postępowania konkursowego jest zatem dokonanie wyboru takich wyłącznie oferentów, którzy przynajmniej z formalnego punktu widzenia dają rękojmię prawidłowego i zgodnego z przepisami udzielania świadczeń. Odnosząc się natomiast do formułowanego przez Odwołującą argumentu w przedmiocie pozostawania stroną umowy o podwykonawstwo w zakresie diagnostyki RTG, Organ zauważył, że Odwołująca w ofercie wskazała podwykonawcę realizującego świadczenia diagnostyki obrazowej wyłącznie w miejscowości Jarocin, natomiast w odpowiedzi na pytanie ankietowe zadeklarowała zapewnienie aparatu RTG w lokalizacji miejsca udzielania świadczeń, tj. w miejscowości D. Skoro tak, to również i podwykonawca wskazany w ofercie winien w tej właśnie lokalizacji realizować świadczenia diagnostyki obrazowej w ramach podwykonawstwa. Tymczasem z księgi rejestrowej podwykonawcy wynika, że nie jest on uprawniony do realizowania świadczeń diagnostyki obrazowej w tej miejscowości. Dyrektor WOW NFZ za niezasadne uznał też zarzuty Odwołującej co do braku precyzji w sformułowaniu inkryminowanego pytania ankietowego oraz co do rzekomej zmiany warunków postępowania w trakcie jego prowadzenia przez komisję konkursową. Ponadto wyjaśnił, że komisja konkursowa nie mogła naruszyć wskazanych przez Odwołującą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie prowadzi postępowania w trybie procedury administracyjnej. Sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się bowiem sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną wyżej decyzję Dyrektora WOW NFZ nr (...) K. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego – art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. – przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że oferta Skarżącej podlega odrzuceniu, jako zawierająca nieprawdziwe informacje; 2) naruszenie prawa materialnego – art. 134 ust. 1 i 2 u.ś.o.z. w zw. z art. 32 Konstytucji RP – przez przeprowadzenie postępowania z pominięciem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji; 3) naruszenie prawa materialnego – art. 148 pkt 1 i 2 w zw. z art. 142 ust. 5 u.ś.o.z. – przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu braku możliwości właściwego udzielania świadczeń, a tym samym braku gwarancji należytego wykonywania umowy, przez nieposiadanie zezwolenia na używanie aparatu RTG w miejscu udzielania świadczeń w dacie złożenia oferty, podczas gdy wśród kryteriów, o których mowa w art. 148 pkt 1 i 2 u.ś.o.z., nie ma odrębnego kryterium zapewnienia należytego wykonania umowy; 4) naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. – przez nierzetelną ocenę dowodów, w tym w szczególności opinii WPWIS z (...) r., przez uznanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przedmiotowa opinia "wykazywała szereg braków", w tym brak wyników pomiarów skuteczności zastosowanej wentylacji, brak umywalki z baterią z ciepłą i zimną wodą, co stoi w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym oraz faktami znanymi organowi z urzędu. W uzasadnieniu Skarżąca powtórzyła argumentację podnoszoną w postępowaniu przed Dyrektorem WOW NFZ, dodatkowo ją rozbudowując. W szczególności podkreśliła, że w sposób arbitralny, bez konkretnego uzasadnienia prawnego i powołania podstawy prawnej, zarówno komisja konkursowa, jak i wydający zaskarżoną decyzję Organ stwierdzili, że warunek posiadania zezwolenia na użytkowanie aparatu RTG świadczeniodawca spełniać musi w dacie złożenia oferty. Zignorowane zostały wyjaśnienia Skarżącej dotyczące procesu uzyskiwania wymaganego zezwolenia, złożone przed dniem odrzucenia oferty. Tymczasem, jak stwierdziła Skarżąca, znając przebieg procedury wydawania zezwolenia, które to zezwolenie ma charakter decyzji związanej, oraz stan przygotowania gabinetu do rozpoczęcia działalności przy użyciu aparatu RTG, mogła ona zapewnić już w dniu składania oferty, że do (...) r., tj. przed rozpoczęciem świadczenia usług na podstawie umowy z NFZ, posiadany przez nią w lokalizacji w Dobrzycy aparat RTG uzyska wymagane pozwolenie sanitarne. Ponadto Skarżąca podniosła, że, wbrew twierdzeniom Dyrektora WOW NFZ, spełniała wymogi sanitarno-epidemiologiczne dla pomieszczeń, w których miały być wykonywane świadczenia. Gabinet był należycie przystosowany do uruchomienia i stosowania aparatu RTG, co potwierdziły wszystkie przeprowadzone kontrole, a czego efektem było wydanie (...) r. pozwolenia na uruchomienie i stosowanie aparatu RTG w lokalizacji w D. Mając na uwadze okoliczności faktyczne i prawne przedstawione w niniejszej sprawie, Skarżąca stwierdziła, że w tych okolicznościach miała prawo odpowiedzieć twierdząco na inkryminowane pytanie ankietowe. Dochowała należytej staranności, nie wprowadzając komisji konkursowej w błąd, poprzez zawarcie w ofercie również oświadczenia, że uruchomienie nastąpi do (...) r. Żadna z regulacji dotyczących prowadzenia postępowania nie wskazuje jednoznacznie, w jakiej dacie oferent winien spełniać wymagania określone jako dodatkowo oceniane, takie jak zapewnienie aparatu RTG w lokalizacji. Ponadto, zdaniem Skarżącej, dla skutecznego postawienia jej zarzutu podawania nieprawdziwych informacji konieczne byłoby wykazanie przez komisję konkursową i Organ, że Skarżąca w ofercie oświadczyła, iż posiada na dzień złożenia oferty zezwolenie na uruchomienie i stosowanie aparatu RTG. W okolicznościach niniejszej sprawy taki fakt nie miał miejsca. Z treści oferty Skarżącej wyraźnie wynikało, że uruchomienie aparatu nastąpi do (...) r. Tym samym zarzut podania nieprawdziwych informacji jest bezpodstawny. A komisja konkursowa oceniając ofertę i stojąc na stanowisku, że oferent winien posiadać zezwolenie na uruchomienie aparatu RTG na dzień złożenia oferty, mogłaby co najwyżej ocenić niżej ofertę w rankingu, przyjmując niespełnienie kryterium dodatkowego, jakim jest "zapewnienie aparatu RTG lub radiowizjografu w lokalizacji." Ponadto Skarżąca, porównując sposób rozpatrywania oferty Skarżącej i ofert pozostałych oferentów startujących w konkursie, zarzuciła, że w toku tego postępowania doszło do naruszenia ustawowej zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy. Zdaniem Skarżącej zarówno treść tych ofert, jak i dokumentów wytworzonych przez komisję konkursową podczas ich rozpatrywania, potwierdzają stosowanie innych wymagań i kryteriów oceny ofert w stosunku do pozostałych oferentów – E. M. i E. F. W odpowiedzi ma skargę, Dyrektor WOW NFZ, zastępowany przez radcę prawnego J. K., wniósł o oddalenie skargi, jako nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, a ponadto podkreślając, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania świadczeniodawców, gdyż wobec wszystkich świadczeniodawców stosowano takie same wymagania i kryteria ocen. Na rozprawie w dniu 06 lutego 2014 r. pełnomocnik Skarżącej oraz pełnomocnik Organu podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć większość jej zarzutów okazało się niezasadnych. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Należy też podkreślić, że w sprawach skarg na decyzje dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ wydane w ramach postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, unormowanego przepisami działu VI u.ś.o.z., zakres kognicji sądu administracyjnego zamyka się w granicach sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. wyznaczonych w tym przypadku ramami interesu prawnego, jakim legitymuje się skarżący świadczeniodawca, i jaki w kwestionowanym postępowaniu konkursowym mógł doznać uszczerbku. Tylko bowiem w takich ramach świadczeniodawca jest władny skarżyć rozstrzygnięcia zapadłe w analizowanym postępowaniu – co wynika wprost z art. 152 ust. 1 u.ś.o.z., w myśl którego świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. W konsekwencji, wyłącznie w takich granicach sąd administracyjny może kontrolować zaskarżoną decyzję dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że na skutek skargi wniesionej przez K. S., Sąd jest władny skontrolować zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postępowanie przed Dyrektorem WOW NFZ i, pośrednio, przed komisją konkursową, jedynie w zakresie bezpośrednio związanym z udziałem tego świadczeniodawcy w przedmiotowym postępowaniu. Zasadniczo poza zakresem rozpoznania Sądu pozostają więc zarzuty skargi związane z weryfikacją i oceną w tym postępowaniu ofert złożonych przez pozostałych oferentów (których ostatecznie wybrano do zawarcia umów) – E. M. i E. F. Ewentualne wady popełnione przy rozpatrywaniu tamtych ofert mogą obecnie podlegać uwzględnieniu jedynie w drodze zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 155 ust. 2 u.ś.o.z. (nieważność umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej), w przypadkach enumeratywnie w tym przepisie wskazanych. Natomiast w żaden sposób nie wpływają na sytuację prawną Skarżącej, skoro, jak wynika z dyspozycji art. 154 ust. 7 zdanie pierwsze u.ś.o.z., w przypadku postępowań konkursowych takich, jak tu kontrolowane – w których zawiera się umowy z więcej niż jednym świadczeniodawcą na danym obszarze – ze skarżącym oferentem, którego interes prawny rzeczywiście doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad postępowania (np. w związku z niezasadnym odrzuceniem oferty), przeprowadza się odrębne postępowanie w trybie rokowań, bez wzruszania wcześniej ustalonych wyników konkursu. Kontrolując zaskarżoną decyzję Dyrektora WOW NFZ w wyżej zakreślonych granicach kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że przy przeprowadzeniu właściwej interpretacji oświadczeń zawartych w ofercie złożonej przez Skarżącą brak było dostatecznych podstaw do stwierdzenia przez komisję konkursową, że oferta zawierała nieprawdziwe informacje w rozumieniu art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., w zakresie oświadczenia o zapewnianiu aparatury RTG w lokalizacji, a w konsekwencji – do odrzucenia tej oferty z powołaniem się na ww. przepis. Należy w tym miejscu od razu zauważyć, że – wbrew zarzutom Skarżącej dotyczącym naruszenia przez Organ przepisów postępowania w zakresie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, tj. art. 7, art. 77 §1 i 4, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. (pkt 4 skargi) – do takich naruszeń w rozpatrywanej sprawie nie doszło. Co więcej, bliższa analiza stanowisk procesowych stron pokazuje, że okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zasadniczo nie są pomiędzy stronami sporne, a rzeczywisty spór dotyczy jedynie ich właściwej oceny i kwalifikacji prawnej. W szczególności jest poza sporem, że na pytanie zamieszczone w formularzu ofertowym w jego części VIII ("Ankiety"), w rozdziale 4 ("Sprzęt i aparatura medyczna"), w punkcie 4.1.1, o treści: "Czy oferent zapewnia aparat rtg lub radiowizjograf – w lokalizacji" Skarżąca udzieliła odpowiedzi "TAK". Zarazem w zamieszczonym w części V formularza ofertowego "Wykazie zasobów" w poz. 9 tabeli, w kolejnych rubrykach wpisano: "Nazwa zasobu: aparat rentgenowski; Model: MAX 70; Status: będę posiadał; Data uzyskania (...)". Data ta określa termin, do kiedy to, według przewidywań Skarżącej, miała ona uzyskać wymagane zezwolenie WPWIS na uruchomienie i stosowanie posiadanego aparatu RTG, którym to zezwoleniem, co również bezsporne, na dzień otwarcia ofert jeszcze nie dysponowała, gdyż zostało ono jej udzielone dopiero w dniu (...) r. (k. 21 akt sądowych). Przystępując do analizy materialnoprawnych podstaw Rozstrzygnięcia oraz orzeczeń Dyrektora WOW NFZ zapadłych w rozpatrywanej sprawie, należy wskazać, że stanowiły je przede wszystkim przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Ustawa ta określa m.in. warunki udzielania i zakres świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zasady sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tych świadczeń, a także zadania władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń (zob. art. 1 pkt 2, 3 i 7 u.ś.o.z.) – powierzając gros tych zadań organom Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako: "NFZ" lub "Fundusz"). Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI u.ś.o.z. ("Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami"). Określenie w tym rozdziale trybu i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych ogólnie w przepisach art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji, z których wynika, że: każdy ma prawo do ochrony zdrowia (ust. 1); obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, przy czym warunki i zakres udzielania tych świadczeń określa ustawa (ust. 2). Z art. 139 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 143 ust. 1 u.ś.o.z. wynika zasada, w myśl której zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes NFZ, na podstawie art. 146 ust. 1 u.ś.o.z., określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Owe kryteria i warunki są jawne, i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 u.ś.o.z.). Postępowanie konkursowe przeprowadza komisja, powoływana przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu (art. 139 ust. 4 u.ś.o.z.). Szczegółowy tryb tego postępowania określają – obok omawianej ustawy – także m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1980; dalej jako: "rozporządzenie konkursowe"), zarządzenia Prezesa NFZ nr (...) z (...) r. w sprawie warunków postępowania dotyczących umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (zmienionego zarządzeniem Prezesa NFZ nr (...) z (...) r.) oraz zarządzenia Prezesa NFZ nr (...) z (...) r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (wszystkie zarządzenia Prezesa NFZ dostępne ze strony internetowej Funduszu: www.nfz.gov.pl). Bezpośrednio związane z przedmiotem spornego konkursu jest też zarządzenie Prezesa NFZ Nr (...) z (...) r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej normuje nie tylko szczegółowy tryb postępowania w sprawach kontraktowania ww. świadczeń, ale także ogólne zasady rządzące takim postępowaniem. Chodzi tu przede wszystkim o art. 134 ust. 1 u.ś.o.z., w myśl którego Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Stąd wypływa bardziej szczegółowa dyrektywa, w myśl której wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej powinny być udostępniane świadczeniodawcom na takich samych zasadach (art. 134 ust. 2 u.ś.o.z.). Jednym z podstawowych warunków dotrzymania w toku postępowania konkursowego ww. zasad równego traktowania oraz uczciwej konkurencji jest skrupulatne przestrzeganie przez organ administracji szczegółowych unormowań związanych z dopuszczaniem oferentów do udziału w postępowaniu oraz oceną złożonych ofert. W tym kontekście należy wskazać zwłaszcza na przepis art. 149 ust. 1 u.ś.o.z. normujący sytuacje, w których oferta podlega obligatoryjnemu odrzuceniu (w tym z powodu zawarcia w niej nieprawdziwych informacji – art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z.). Na tym tle normatywnym należy stwierdzić, że podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości (zgodności z prawem) przedmiotowego postępowania konkursowego oraz kończącego je Rozstrzygnięcia, w zakresie dotyczącym K. S., stanowi kwestia, czy oferent ten odpowiadając w swej ofercie twierdząco na pytanie ankietowe zamieszczone w części VIII pkt 4.1.1 formularza ofertowego, o treści: "Czy oferent zapewnia aparat rtg lub radiowizjograf – w lokalizacji", podał informację prawdziwą, czy nieprawdziwą w rozumieniu art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. Od razu należy zaznaczyć, że Sąd nie podziela zastrzeżeń Skarżącej co do precyzyjności ww. pytania ankietowego. W ocenie Sądu sposób sformułowania tego pytania oraz kontekst, w jakim zostało zadane (postępowanie konkursowe dotyczące udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych) nie powinny rodzić wątpliwości – zwłaszcza u profesjonalistów (przedsiębiorców), jakimi są (a w każdym razie: być powinni) świadczeniodawcy biorący udział w takim postępowaniu – że chodzi w tym przypadku nie tylko o samo "posiadanie" aparatu RTG, ale także o możliwość korzystania zeń (tj. jego uruchomienia i stosowania), zarówno faktyczną, jak i prawną, w celu udzielania przez oferenta świadczeń diagnostycznych, tj. o rzeczywistą możliwości stosowania tego aparatu zgodnie z prawem. Nie sposób bowiem racjonalnie oczekiwać, że Fundusz, jako podmiot dysponujący środkami publicznymi, będzie kontraktował świadczenia udzielane w sposób lub na warunkach nie odpowiadających wymogom ustanowionym w przepisach prawa. W tym kontekście należy stwierdzić, że Dyrektor WOW NFZ trafnie przyjął, iż świadczeniodawca może legalnie (zgodnie z prawem) eksploatować posiadany aparat RTG dopiero po uzyskaniu zezwolenia, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 4 pr.atom. W świetle tych przepisów wykonywanie działalności związanej z narażeniem, polegającej na uruchamianiu i stosowaniu aparatów rentgenowskich do celów diagnostyki medycznej wymaga zezwolenia, które wydaje państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Z samej istoty zezwolenia wynika zaś, że musi ono zostać uzyskane przed rozpoczęciem działalności poddanej takiej reglamentacji. W tym miejscu należy podkreślić, że, wbrew zarzutom skargi, organ zasadnie przyjął, iż oceny prawdziwości oświadczeń (informacji, zapewnień itp.) zawartych w ofertach składanych przez oferentów w postępowaniu konkursowym należy dokonywać najpóźniej na dzień otwarcia ofert. Tego rodzaju oświadczenia (zapewnienia) oferentów mają bowiem charakter tzw. oświadczeń wiedzy, do których dopuszczalne i uprawnione jest stosowanie per analogiam niektórych przepisów dotyczących czynności prawnych, w tym składania oświadczeń woli (por.: Z. Radwański, Prawo cywilne – część ogólna, Warszawa 2009, Nb 466; wyrok SN z 18.05.2012 r., IV CSK 486/11, LEX nr 1243071). W myśl art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Stosując powyższą zasadę do tej szczególnej kategorii oświadczeń woli, jaką stanowi oferta składana w ramach przetargu – a taką cywilistyczną konstrukcję posiada niewątpliwie postępowanie konkursowe unormowane w dziale VI u.ś.o.z. – należy przyjąć, że takie oświadczenie jest "złożone" (w rozumieniu art. 61 § 1 k.c.) organizatorowi przetargu dopiero z chwilą określoną w ogłoszeniu o przetargu (tu odpowiednio: w ogłoszeniu o konkursie – zob. § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia konkursowego) jako termin otwarcia ofert (por. M. Boratyńska, Przetarg w prawie polskim. Zagadnienia cywilistyczne, Warszawa 2001, s. 145–146). Dopiero wówczas bowiem organizator przetargu (konkursu) może zapoznać się z treścią złożonej oferty. Ofertę składa się wszak w zamkniętej kopercie lub paczce (zob. § 4 ust. 1 rozporządzenia konkursowego) właśnie po to, aby adresat nie mógł wcześniej zapoznać się z jej treścią. Odnosząc powyższą regułę, w drodze analogii, do zapewnień, informacji, danych i innych oświadczeń wiedzy składanych przez oferenta w postępowaniu konkursowym, należy stwierdzić, że takie oświadczenia powinny odpowiadać rzeczywistości najpóźniej w dniu otwarcia ofert. Wówczas zostają one bowiem – de iure i de facto – "złożone" (zakomunikowane) adresatowi (organizatorowi konkursu). Dlatego ten właśnie moment stanowi, zdaniem Sądu, właściwy punkt odniesienia dla oceny prawdziwości informacji zawartych w ofercie. Skoro zaś w inkryminowanym pytaniu ("Czy oferent zapewnia aparat rtg lub radiowizjograf – w lokalizacji") użyty został czas teraźniejszy ("zapewnia"), a nie przyszły ("zapewni"), to jest jasne, że wypełnienie przez oferenta owego "zapewnienia" ocenia się według stanu na dzień otwarcia ofert, a nie w dacie późniejszej (np. na dzień rozpoczęcia wykonywania umowy). W konsekwencji niemożność wykazania przez oferenta, na ten dzień, prawdziwości, tj. obiektywnej zgodności z rzeczywistością, informacji zamieszczonych przezeń w ofercie uprawnia komisję konkursową do stwierdzenia, że oferent zawarł w ofercie informacje nieprawdziwe w rozumieniu art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. Sąd podziela i to stanowisko Organu, że na podstawie ww. przepisu oferta zawierająca nieprawdziwą informację – w zakresie odpowiedzi na pytanie ankietowe będące jednym z pytań dodatkowo punktowanych ("rankingujących"), a zatem mającym wpływ na ostateczny kształt rankingu, a w rezultacie i na wynik postępowania konkursowego – podlega w postępowaniu konkursowym obligatoryjnemu odrzuceniu. W tym miejscu należy wyjaśnić, że Sądowi znany jest też odmienny pogląd zaprezentowany w orzecznictwie, za którym opowiedziano się również w skardze – w myśl którego oferta zawierająca nieprawdziwą odpowiedź na pytanie o charakterze rankingującym nie powinna zostać odrzucona, a jedyną ujemną konsekwencją dla oferenta powinien być brak dodatkowych punktów – ale niniejszy skład Sądu poglądu tego nie podziela. Przede wszystkim dlatego, że nie znajduje on wyraźnego oparcia w przepisach prawa, a pozostaje w jawnej sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. Poza tym należy jeszcze zwrócić uwagę na aspekt funkcjonalny (w tym aksjologiczny), dodatkowo przemawiający przeciwko przyjęciu takiego poglądu. Jego upowszechnienie się mogłoby mianowicie stanowić zachętę do podejmowania przez oferentów działań godzących w zasady uczciwej konkurencji – a polegających na celowym składaniu ofert nierzetelnych, z nadzieją na uzyskanie (w istocie: wyłudzenie) dodatkowych punktów na podstawie nieprawdziwych informacji – skoro jedyną sankcją w razie ewentualnego wykrycia takiej nierzetelności byłby brak owych dodatkowych punktów, których oferent i tak by nie uzyskał, gdyby od razu złożył oświadczenie prawdziwe. Z tych względów Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że sankcją za zawarcie w ofercie nieprawdziwych informacji powinno być odrzucenie takiej oferty na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. Oczywiście, chodzi tu tylko o tego rodzaju informacje, których podanie w ofercie w sposób niezgodny z prawdą mogłoby mieć, przynajmniej potencjalnie, istotny wpływ na wynik konkursu (jak w przypadku ww. odpowiedzi na pytania rankingujące – dodatkowo punktowane). Tylko bowiem w takim przypadku interes prawny innych oferentów może doznać uszczerbku, którego wystąpienie, w świetle art. 152 ust. 1 u.ś.o.z., dopiero uprawnia świadczeniodawcę do skorzystania ze środków odwoławczych i skargi na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 u.ś.o.z. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że odpowiadając twierdząco na pytanie ankietowe zawarte w formularzu ofertowym w cz. VIII pkt 4.1.1, Skarżąca oświadczyła, że zapewnia w lokalizacji aparat RTG, co, jak to już wyżej wyjaśniono, było równoznaczne z zadeklarowaniem nie tylko posiadania takiego urządzenia, ale i możliwości jego legalnego uruchomienia i stosowania. To oświadczenie nie mogło być jednak, w ocenie Sądu, interpretowane w oderwaniu od zastrzeżenia zawartego w innej części oferty Skarżącej – w "Wykazie zasobów" (cz. V formularza) – w którym Skarżąca podała, że aparat rentgenowski "będzie posiadała", wskazując zarazem dzień (...) r. jako "datę uzyskania". Taki wniosek wypływa z generalnej reguły, wyżej przywołanej, w myśl której do oświadczeń wiedzy zawartych w ofercie konkursowej należy odpowiednio stosować przepisy o oświadczeniach woli – co w szczególności oznacza, że do wykładni oświadczeń ofertowych znajduje odpowiednie zastosowanie przepis art. 65 § 1 k.c., zgodnie z którym oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Zgodnie z wypracowanymi na gruncie tego przepisu regułami wykładni oświadczeń woli wyrażonych w formie pisemnej – którą to formę, jak wiadomo, ma obligatoryjnie (pod rygorem nieważności – art. 155 ust. 4 u.ś.o.z.) każda oferta konkursowa – interpretacji poszczególnych wyrażeń zawartych w dokumencie należy dokonywać w szczególności z uwzględnieniem kontekstu (verba legis: "okoliczności"), w jakim on występuje. W obrębie tego ogólnego pojęcia wyróżnia się kontekst wskazany interpretowanym tekstem (nazywany przez lingwistów "koteksem"), w ramach którego z kolei należy zwracać uwagę m.in. na związki treściowe występujące między różnymi postanowieniami zawartym w danym tekście – tak, by miały spójny i rozsądny sens nie tracąc swojej cechy regulacyjnej (zob. Z. Radwański [w:] System Prawa Prywatnego. Prawo cywilne – część ogólna, pod red. Z. Radwańskiego, Warszawa 2008, s. 83). W świetle powyższych reguł wykładni, znajdujących odpowiednie zastosowanie także w rozpoznawanej sprawie – czego Organ, a wcześniej komisja konkursowa, błędnie nie uwzględnili – twierdząca odpowiedź Skarżącej na inkryminowane pytanie ankietowe z punktu 4.1.1 części VIII formularza ofertowego, interpretowana w kontekście informacji zawartej w ofertowym "Wykazie zasobów", winna być rozumiana jako zapewnienie o możliwości legalnego uruchomienia i stosowania aparatu RTG w lokalizacji najpóźniej od (...) r. Taka "kontekstowa" wykładnia ww. pytania ankietowego była tym bardziej uzasadniona w sytuacji, gdy, jak twierdzi Skarżąca – a czemu Organ wyraźnie nie zaprzeczył – przygotowany i udostępniony przez Fundusz do wypełnienia w formie elektronicznej formularz ofertowy pozwalał na to pytanie udzielić jedynie odpowiedzi "TK" albo "NIE". W takiej sytuacji Skarżąca nie miała w ogóle innej możliwości doprecyzowania odpowiedzi na to pytanie, jak tylko poprzez poczynienie stosownego zastrzeżenia w innym, logicznie powiązanym miejscu oferty – jakim w tym przypadku był niewątpliwie "Wykaz zasobów". Tak wyinterpretowane oświadczenie o zapewnieniu aparatu RTG w lokalizacji najpóźniej od (...) r. nie miało zaś niewątpliwie w dniu otwarcia ofert charakteru informacji nieprawdziwej w rozumieniu art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. Wszak według stanu na ten dzień nie można było wykluczyć, że Skarżąca spełni do (...) r. wszystkie wymagania związane z legalną eksploatacją aparatu RTG, w tym uzyska brakujące zezwolenie WPIWS (co też, notabene, faktycznie nastąpiło, i to już w dniu (...) r.). Zarazem jednak oświadczenie tej treści nie pozwalało na przyznanie Skarżącej dodatkowych punktów przypisanych twierdzącej odpowiedzi na to pytanie ankietowe, skoro zapewnienie o możliwość stosowania aparatu RTG, na dzień otwarcia ofert jeszcze się nie zaktualizowało. Oczywiście takie "rozczłonkowanie" w ofercie Skarżącej istotnych informacji dotyczących zapewniania aparatu RTG w lokalizacji – choć w ocenie Sądu poddawało się racjonalnej, wyżej przedstawionej interpretacji – to jednak obiektywnie mogło budzić wątpliwości co do właściwego sposobu ich rozumienia i możliwości wzajemnego "uzgodnienia". W takim przypadku komisja konkursowa winna jednak skorzystać najpierw z możliwości wezwania oferenta do złożenia wyjaśnień w trybie § 6 ust. 1 rozporządzenia konkursowego, a nie od razu arbitralnie przyjąć, że oferent zawarł w ofercie nieprawdziwą informację. Mając wszystko to na uwadze należy stwierdzić, że komisja konkursowa bez dostatecznej podstawy odrzuciła ofertę Skarżącej na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., niezasadnie przyjmując, że zawiera ona nieprawdziwą informację w zakresie dotyczącym zapewniania aparatu RTG w lokalizacji. W konsekwencji Dyrektor WOW NFZ nietrafnie rozstrzygnięcie to zaakceptował, oddalając odwołanie Kariny Sander. Wszystko to prowadzi do wniosku, że w toku postępowania konkursowego oraz postępowania administracyjnego przed Organem interes prawny Skarżącej doznał uszczerbku, w wyniku niezasadnego odrzucenia jej oferty, na skutek naruszenia przez Fundusz zasad postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wyrażającego się w tym przypadku w niewłaściwej interpretacji treści oferty Skarżącej, nieuwzględniającej dyrektyw wykładni oświadczeń woli wynikających z art. 65 § 1 k.c., a znajdujących odpowiednie zastosowanie do ofert składanych w postępowaniu konkursowym m.in. w związku z art. 155 ust. 1 u.ś.o.z. oraz § 2 pkt 11 Zarządzenia Prezesa NFZ Nr 57/2013/DSOZ. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora WOW NFZ nr (...) (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (200 zł), wynagrodzenie reprezentującego Skarżącą radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490) w wysokości 240 zł oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dla ww. pełnomocnika (17 zł) – łącznie (457) złotych. Ponownie rozpoznając sprawę Organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.