I SA/Ol 941/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka, Sędziowie sędzia WSA Wiesława Pierechod (sprawozdawca), sędzia WSA Ryszard Maliszewski,, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 5 lutego 2015r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu umarzania lub rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających Gminie i jej jednostkom podległym, a także określenia warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulgi stanowić będą pomoc publiczną oraz wskazania organów do tego uprawnionych oddala skargę W dniu 30 września 2014r. Rada Gminy Grunwald z siedzibą w Gierzwałdzie działając na podstawie art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz.594 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r, poz. 885 ze zm.) podjęła uchwałę Nr XLVI/250/2014 "w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu umarzania lub rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających Gminie Grunwald i jej jednostkom podległym, a także określenia warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulgi stanowić będą pomoc publiczną oraz wskazania organów do tego uprawnionych". Pismem z dnia 24 listopada 2014r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski, działając przez radcę prawnego, na podstawie art.93 ust.1 i ust.2 ustawy o samorządzie gminnym wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na ww. uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej: §7, § 8 ust 9 oraz § 10, a także zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Organ nadzoru wskazał, że w orzecznictwie sądowym jak też w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się na konieczność ścisłej interpretacji przepisów kompetencyjnych upoważniających do stanowienia prawa. Trybunał Konstytucyjny sformułował w tym zakresie szereg zasad, których należy przestrzegać tworząc akty normatywne rangi podustawowej. Wojewoda zwrócił uwagę na dwie z tych zasad: - brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie, przejawiający się w nieprecyzyjności upoważnienia, musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Upoważnienie nie może się opierać na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim nie wymienionych. Nie podlega ono też wykładni rozszerzającej ani celowościowej; - jeżeli akt określa tryb postępowania, to powinien to czynić w taki sposób, aby zachowana została spójność z postanowieniami ustawy. Wojewoda wskazał, że zgodnie z upoważnieniem, zawartym w art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, postanowić o zastosowaniu z urzędu ulg, o których mowa w ust.1 w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1. W § 7 ust. 1 uchwały Rada postanowiła, że uprawniony organ uchyla swoje rozstrzygnięcie o udzielonej uldze, jeżeli dowody, na podstawie których udzielono ulgi okazały się fałszywe, albo wnioskodawca wprowadził organ w błąd co do okoliczności, które stanowiły podstawę jego decyzji. W ocenie Organu nadzoru powyższy zapis przekracza delegację ustawową zawartą w art. 59 ustawy o finansach publicznych, a dodatkowo powtarza regulację wynikającą z aktu prawnego wyższej rangi, jakim jest kodeks cywilny. Kwestie sposobu ewentualnego uchylenia się od złożonego oświadczenia woli zostały uregulowane w kodeksie cywilnym w przepisach art. 84 i nast. A zatem w przypadku, o którym mowa w kwestionowanym przepisie uchylenie rozstrzygnięcia o udzielonej uldze w spłacie należności cywilnoprawnych, mają zastosowanie przepisy wyższego rzędu. Nie ma zatem potrzeby regulacji w tym zakresie w uchwale. Ponadto ustawowe upoważnienie zawarte w art. 59 ustawy o finansach publicznych nie przyznaje organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego takiej kompetencji. W ust. 9 § 8 uchwały Rada wprowadziła regulację, która również nie mieści się w upoważnieniu zawartym w art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, dotyczy bowiem sfery wykonawczej uchwały. Sposób postępowania opisany w kwestionowanym postanowieniu wynika z przepisów wyższego rzędu – art. 498 i nast.- kodeksu cywilnego. W § 10 uchwały Rada postanowiła, iż Wójt Gminy przedstawia Radzie Gminy Grunwald informację dotyczącą umorzeń i udzielonych ulg w spłacie należności Gminy Grunwald i jej jednostek podległych udzielonych w trybie określonym niniejszą uchwałą w terminie przedstawienia sprawozdania z wykonania budżetu gminy za rok kalendarzowy. Zdaniem Organu nadzoru powyższy przepis nakładający na wójta obowiązek przedstawienia powyższej informacji, wykracza również poza upoważnienie przyznane radzie gminy. Art. 59 ust. 2 ustawy nie stanowi podstawy do regulowania przez organ stanowiący gminy jakichkolwiek kwestii związanych z wykonaniem uchwały i nakładaniem obowiązków – składania informacji związanych z realizacją badanej uchwały. W ramach określenia zasad, sposobu i trybu udzielania ulg możliwe jest wyłącznie wprowadzenie regulacji dotyczących tego, w jaki sposób i w jakich okolicznościach przyznanie takiej ulgi jest możliwe, a więc postępowania zmierzającego do umorzenia, odroczenia czy rozłożenia na raty należności jednostki samorządu terytorialnego. Organ podkreślił, że nie neguje uprawnień kontrolnych Rady Gminy, w ramach których mogłaby ona zobowiązać do przedstawienia informacji, o których mowa w kwestionowanym zapisie. Uprawnienia te wynikają jednak z innych przepisów, a nie z art. 59 ustawy. Przykładowo można wskazać na art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazującym na radę gminy jako organ kontrolny i art. 18a ust. 1 tej ustawy. Ponadto obowiązek przedstawienia, m.in. informacji o których mowa w § 10 uchwały może wynikać z przepisów ustawy o finansach publicznych, jeżeli umorzenia te będą miały wpływ na stan mienia gminy. Zgodnie z art. 267 ust. 1 pkt 3 lit. e powołanej ustawy, zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po roku budżetowym, organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego informacje o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego, zawierającą dane i informacje o zdarzeniach mających wpływ na stan mienia jednostki samorządu terytorialnego. Podsumowując, Organ nadzoru stwierdził, że Rada Gminy Grunwald wprowadzając w uchwale Nr XLVI/250/2014 kwestionowane w sentencji skargi zapisy, działała bez podstawy prawnej – z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, winna zostać uznana za nieważną. W odpowiedzi na skargę Gmina Grunwald, reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego, powołując się na art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowiła "uwzględnić zarzuty zawarte w skardze i nie wnosić o jej oddalenie". Podniosła, że podejmując uchwałę nie działała bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a kwestionowane regulacje wynikają z odmiennej interpretacji prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie " p.p.s.a". Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym granice sprawy wyznaczone są poprzez zakres zaskarżenia aktu prawa miejscowego. W myśl art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Trzeba wskazać, że podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały zaliczyć należy takie naruszenie jak: podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym. Według art. 93 ust. 1 tej ustawy, po upływie 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały. Może ją tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem zaskarżenia przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego są postanowienia zawarte w § 7, § 8 ust. 9 i § 10 uchwały Nr XLVI/250/2014 Rady Gminy Grunwald z dnia 30 września 2014r. opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 listopada 2014r. Jak wynika z kontrolowanej uchwały, podstawę prawną jej podjęcia stanowią przepisy art. 15 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 59 ust. 1, 2 i 3 ustawy o finansach publicznych. Art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych stanowi, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane, albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 4. W art. 59 ust. 2 ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany został do określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną oraz wskazania organu lub osoby do udzielania tych ulg. Natomiast w art. 59 ust. 3 ustawy ustanowiono fakultatywne upoważnienie do postanowienia w uchwale o stosowaniu z urzędu ulg, o których mowa w ust.1, w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1. Powyższe przepisy dały organom samorządu kompetencje do odstąpienia od dochodzenia w pełnym zakresie należnych im wierzytelności cywilnoprawnych oraz do skonkretyzowania zasad udzielania ulg, ograniczonych jedynie koniecznością ustalenia wystąpienia przesłanki ważnego interesu dłużnika lub interesu publicznego. Ogólny zakres upoważnienia wskazuje na respektowanie przez ustawodawcę zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w zakresie ich zadań własnych, wynikającej z Konstytucji RP, jak i ustaw ustrojowych. Odnosząc się do zarzutów skargi należy w pierwszym rzędzie zauważyć, że przepisy te stanowią część regulacji zawartej w rozdziale 5 ustawy o finansach publicznych zatytułowanym "Zasady gospodarowania środkami publicznymi" normującej w artykułach od 55 do 59 oraz w art. 64, na zasadzie odstępstwa od reguły ustanowionej w art. 42 ust. 5 ustawy, możliwość i zasady umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności przysługujących jednostkom sektora finansów publicznych, o charakterze cywilnoprawnym jak i publicznoprawnym. Z powyższego wynika, że instytucja ulg w spłacie należności przysługujących m. in. jednostkom samorządu terytorialnego nie jest instytucją prawa cywilnego, a instytucją prawa finansowego, także w zakresie, w jakim dotyczy należności cywilnoprawnych. To, że w art. 58 ust. 2 ustawy tj. w regulacji dotyczącej sposobu działania organu właściwego do udzielania ulg w spłacie należności przysługujących Skarbowi Państwa wskazuje się, że udzielenie ulgi następuje w formie pisemnej, na podstawie prawa cywilnego oznacza tylko tyle, że podjęte przez organ pozytywne dla dłużnika decyzje nie są decyzjami w rozumieniu k.p.a., a zostają uzewnętrznione poprzez umowę między organem a dłużnikiem lub jednostronne oświadczenie woli organu (np. zarządzenie). Jak już wyżej Sąd stwierdził, w art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych ustawodawca organowi stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego pozostawił obowiązek uregulowania szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności cywilnoprawnych, przysługujących tym jednostkom. Przez zasady udzielania ulg rozumie się normy i reguły postępowania, natomiast przez tryb – ustalony porządek załatwiania spraw, metoda postępowania. W ocenie Sądu zakwestionowana przez Wojewodę norma zawarta w § 7 uchwały Rady Gminy Grunwald w brzmieniu "Uprawniony organ uchyla swoje rozstrzygnięcie o udzielonej uldze, jeżeli dowody, na podstawie których udzielono ulgi okazały się fałszywe, albo wnioskodawca wprowadził organ w błąd co do okoliczności, które stanowiły podstawę jego decyzji" nie wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Wbrew stanowisku Organu nadzoru nie stanowi też powtórzenia regulacji zawartej w art. 84 i następnych kodeksu cywilnego. Na gruncie kodeksu cywilnego wzajemne prawa i obowiązki stron stosunków cywilnoprawnych opierają się na zasadzie swobody umów. Również uchylenie się od skutków czynności prawnych pozostawione jest uznaniu strony danego stosunku prawnego. W ocenie Sądu istota treści § 7 uchwały tkwi w tym, że uchylenie się od skutków oświadczenia woli organu właściwego do udzielenia ulgi ma nastąpić w przypadkach określonych w tym przepisie. Jest to nakaz określonego działania, podczas gdy z art. 84 k.c. wynika jedynie taka możliwość. Podobnie nie narusza trybu postępowania w sprawie udzielenia ulgi § 8 ust. 9 uchwały w brzmieniu: "W przypadku kiedy dłużnik występujący o udzielenie umorzenia jest jednocześnie w stosunku do Gminy Grunwald lub jej jednostki podległej wierzycielem z innego tytułu, a obie należności pieniężne są wymagalne i mogą być dochodzone przed sądem, przed umorzeniem dokonuje się potrącenia należności przysługującej od dłużnika z należności, jaka dłużnik posiada wobec Gminy Grunwald lub jej jednostki podległej i wskutek czego obie należności umarzają się do wysokości należności niższej. Dokonanie potrącenia, o którym mowa w zdaniu pierwszym wymaga uprzedniego złożenia oświadczenia o potrąceniu wierzytelności wobec dłużnika, przez organ kompetentny do udzielania ulg w rozumieniu niniejszej uchwały". Należy wskazać, że przepisy zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego adresowane są zarówno do każdego dłużnika ubiegającego się o udzielenie ulgi w zapłacie należności jak i do organu udzielającego ulgi. Rolą Rady Gminy było zaś takie skonstruowanie prawa w ramach upoważnienia ustawowego, by ze słów i zwrotów użytych w uchwale jej adresaci mogli wprost odczytać pożądane normy zachowania. Okoliczność, że potrącenie, jako sposób umarzania wzajemnych wierzytelności uregulowane zostało w art. 498 i następnych kodeksu cywilnego nie stoi na przeszkodzie zawarciu w uchwale regulującej tryb postępowania w sprawie udzielania ulg, nakazu dokonania tej czynności przed umorzeniem należności pieniężnej, której domaga się dłużnik Gminy. Trudno tu dopatrzyć się naruszenia obowiązujących przepisów ustawy" tj kodeksu cywilnego, przez zbędne powtórzenie norm wyższego rzędu, a także wyjścia poza zakres upoważnienia zawartego w art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. W ocenie Sądu niezasadne jest również żądanie stwierdzenia nieważności § 10 uchwały w brzmieniu "Wójt Gminy przedstawia Radzie Gminy Grunwald informację dotyczącą umorzeń i udzielonych ulg w spłacie należności Gminy Grunwald i jej jednostek podległych udzielonych w trybie określonym niniejszą uchwałą w terminie przedstawienia sprawozdania z wykonania budżetu gminy za rok kalendarzowy". Zgodzić się należy z twierdzeniem skargi, że art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie stanowi podstawy do nakładania obowiązku – składania informacji związanych z realizacją badanej uchwały. Jednak, jak wskazał Organ nadzoru, nie neguje on uprawnień kontrolnych Rady Gminy, w ramach których mogłaby ona zobowiązywać do przedstawienia informacji, o których mowa w tym przepisie i przykładowo wskazał m. in. na art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Należy więc wskazać, że powyższy przepis, według którego organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy, został powołany, obok innych przepisów, jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały. Przyjąć zatem należy, że zamieszczenie w uchwale przepisu zobowiązującego Wójta Gminy do składania Radzie Gminy rocznych informacji dotyczącej umorzeń i ulg w spłacie należności udzielonych w trybie stanowionej uchwały nie jest sprzeczne z prawem. Uznając, że nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Grunwald Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.