I OSK 1390/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2023/14 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2023/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją dnia 31 marca 2014 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku została zakwalifikowana do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Powołał przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Wyjaśnił, że w odniesieniu do dróg krajowych przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Dalej stwierdził, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia innego dojazdu. Podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi wskazana wyżej wyjątkowa sytuacja w rozumieniu przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia bowiem istnieje możliwość zapewnienia innego dojazdu (projektowaną drogą lokalną [...]). Organ wyjaśnił, że przedmiotowa działka zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2000 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r.) w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...]przeznaczonym podstawowo pod zabudowę usługowo- przemysłową oraz na terenie oznaczonym symbolem [...] czyli z przeznaczeniem podstawowym pod tereny rolne. Ponadto część działki przeznaczona jest pod drogę gminną [...] o szerokości min. [...] m. Zgodnie z § 18 omawianego planu: "Ustala się zakaz bezpośrednich wjazdów z przyległych nieruchomości do drogi [...] (drogi krajowej nr [...] - przyp. organu) w tym również czasowych". Ponadto w oparciu o zapisy zawarte w tym planie (§ 79 przedmiotowego planu) dla ww. terenu obsługę komunikacyjną należy zapewnić za pomocą projektowanej drogi lokalnej - oznaczonej na rysunku planu symbolem [...]. Zdaniem organu biorąc pod uwagę powyższe ewentualna decyzja pozytywna dla R. Sp. z o.o. byłaby sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który stanowi prawo miejscowe. Organ wskazał, że w omawianej sytuacji takie usytuowanie zjazdu do przedmiotowej działki aby spełniał on zadość wymogom z § 77 rozporządzenia (tj. zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych) nie jest możliwe. Podkreślił, że zgodnie z § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia, zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji, w ocenie organu wnioskowany zjazd publiczny znajdowałby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]), na co wskazuje drogowskaz E-2a, zlokalizowany w km [...] str. lewa. Ponadto wskazany zjazd publiczny znajdowałby się w rejonie występowania dwóch łuków: pionowego i poziomego, tj. w miejscu zaliczanym do miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, określonych w przepisie § 113 ust. 7 w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia, w których lokalizowanie zjazdów publicznych jest niedopuszczalne. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), zwanej dalej u.d.p., w związku z § 18 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z dnia [...] października 2000 r. nr [...] Rady Gminy [...], polegającą na błędnej wykładni uznającej, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą stanowić podstawę do odmowy lokalizacji zjazdu, podczas gdy treść art. 29 ust. 4 u.d.p. wskazuje, iż zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę tylko ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 29 ust. 1 u.d.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, w sytuacji gdy spełnione zostały warunki wynikające z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia i tym samym zaistniał wyjątkowy przypadek pozwalający na odejście od zasady ograniczenia budowy zjazdów w drodze krajowej, co uzasadnia udzielenie zgody na lokalizację zjazdu. Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła ponadto naruszenie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 78 ust. 1 i z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, a ponadto art. 7 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż uznaniowość przewidziana przez ustawodawcę w procesie wydawania decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu uprawnia organ do wydania decyzji w oparciu o dowolnie wybrane kryteria i bez konieczności prowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego. Podniosła, że naruszono art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia polegające na zaniechaniu ustalenia rzeczywistego stopnia zagrożenia bezpieczeństwa dla ruchu drogowego, jakie stwarzałoby wykonanie zjazdu do działki nr 854. Wskazała ponadto na naruszenie art. 21 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż w niniejszej sprawie nie doszło do ograniczenia prawa do korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej Spółki bez uzasadnienia tego koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa drogowego i co najmniej z naruszeniem zasady proporcjonalności ważenia interesu publicznego i indywidualnego interesu skarżącej spółki. Zarzuciła naruszenie art. 22 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i ograniczenie wolności działalności gospodarczej skarżącej spółki poprzez uniemożliwienie jej skomunikowania przedmiotowej działki bezpośrednio z drogą krajową nr 7 bez uzasadnienia tego koniecznością ochrony bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Dodatkowo skarżąca zarzuciła naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również naruszenie art. 7, 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji uznał za bezsporne, że droga krajowa nr 7 została zakwalifikowana jako droga główna ruchu przyspieszonego klasy GP, o znaczeniu międzynarodowym. Sąd wyjaśnił, że przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną. Przeciwko usytuowaniu zjazdu zgodnie z wnioskiem skarżącej przemawia fakt, iż zjazd publiczny będzie stanowił zagrożenie bezpieczeństwa ruchu, z uwagi na jego lokalizację w obrębie skrzyżowania. Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest wyznacznikiem interesu społecznego w sprawach dotyczących wyrażenia zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Zasada ta sprowadza się do ochrony zdrowia i życia użytkowników drogi i powinna mieć pierwszeństwo i nad indywidualnym interesem właściciela nieruchomości nawet, jeżeli oznaczałoby to ograniczenie właściciela nieruchomości w wykonywaniu prawa własności. Ustalenie, że projektowany przez właściciela nieruchomości zjazd zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym stanowi podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu. Zjazd powinien być usytuowany w miejscach nie zagrażających bezpieczeństwu ruchu. Sąd wskazał, że działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez ujętą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogę gminną [...]. Zlokalizowany na sąsiedniej działce wielkopowierzchniowy obiekt handlowy ma zapewnioną obsługę komunikacyjną zgodnie z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bez bezpośredniego dostępu do drogi krajowej. Sąd wskazał ponadto, że plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale również organy administracji państwowej, w tym również zarządcę drogi krajowej nr [...]. W sytuacji, gdy planowany zjazd w świetle postanowień planu miejscowego nie jest dopuszczalny - zarządca nie może udzielić zezwolenia na jego realizację, nawet wówczas, gdy zjazd taki spełniałby wszelkie warunki wynikające z przepisów rozporządzenia. Taka sytuacja w ocenie Sądu zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca Spółka, zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. rt. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. w związku z § 18 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], polegające na błędnej wykładni uznającej, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą stanowić podstawę do odmowy wydania lokalizacji zjazdu, podczas gdy treść art. 29 ust. 4 u.d.p. jednoznacznie wskazuje, iż zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę tylko ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne lub wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony; 2. 29 ust. 4 u.d.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszym przypadku nie zostały spełnione warunki wynikające z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia i tym samym nie zaistniał wyjątkowy przypadek pozwalający na odejście od zasady ograniczenia budowy zjazdów w drodze krajowej, który uzasadnia udzielenie zgody na lokalizację zjazdu; 3. ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię tj. uznanie, że w niniejszym przypadku nie zaistniał wyjątkowy przypadek umożliwiający lokalizację zjazdu z drogi GP, gdyż możliwe jest doprowadzenie dojazdu do działki nr [...], położonej w miejscowości [...] poprzez projektowaną w planie miejscowym, drogę lokalną o symbolu [...], podczas gdy droga ta w dacie wydawania decyzji nie istniała i nie istnieje nadal, i ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w najbliższej przyszłości Burmistrz [...] nie planuje jej budowy, co jest wynikiem istnienia trudnego ukształtowania terenu, na którym przewidziano budowę tej drogi, a także wysokiego kosztu jej budowy. Fakt, iż byłaby to wyłącznie droga do nieruchomości skarżącej spółki, jak stwierdził Burmistrz budowa jej byłaby także nie do zaakceptowania z punktu widzenia interesu społecznego. Brak istnienia drogi, stanowiącej alternatywny sposób obsługi komunikacyjnej nieruchomości skarżącej spółki w stosunku do zjazdu z drogi GP oraz brak uzasadnienia do budowy takiej drogi wyczerpuje zawarte w ww. przepisie przesłanki: braku innej możliwości dojazdu do nieruchomości oraz braku uzasadnionego bądź możliwego wykonania, w tym przypadku projektowanej w miejscowym planie drogi o symbolu [...]; 4. 3 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na zaaprobowaniu przez Sąd I instancji dokonanej przez organ odmowy lokalizacji zjazdu ze względu na to, iż wnioskowany zjazd miałby znajdować się w obszarze oddziaływania skrzyżowania oraz w rejonie występowania dwóch łuków pionowego i poziomego w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, brak jest podstaw do wywiedzenia takiego wniosku i tym samym twierdzenia, że zjazd ten byłby usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. W materii tej organy nie podjęły jakichkolwiek działań zmierzających do oceny stopnia rzeczywistego zagrożenia bezpieczeństwa, ograniczając się tylko do wskazania istnienia znaków drogowych informujących o ww. miejscach, a Sąd bezrefleksyjnie stanowisko to uznał za zasadne; II na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia pomimo, iż wady zaskarżonej decyzji w pełni uzasadniały jej uchylenie; 2. art. 7, 8 i 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez sąd, że w toku postępowania administracyjnego organy przepisów tych nie naruszyły, gdyż wszystkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione a stan faktyczny ustalony w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania do organów, podczas gdy organy te zaniechały ustalenia rzeczywistego stopnia zagrożenia bezpieczeństwa dla ruchu drogowego, jakie stwarzałoby wykonanie zjazdu do działki nr [...], i ograniczyły postępowanie dowodowe do stwierdzenia, iż w określonych miejscach na drodze krajowej nr [...] istnieją znaki drogowe E-2a i A-2 informujące o skrzyżowaniu i niebezpiecznym zakręcie w lewo, wskutek czego nie dokonano wnikliwego rozpatrzenia wpływu wydania zgody na lokalizację zjazdu na bezpieczeństwo drogowe, w tym zbadania w jakich odległościach od miejsc wskazanych w § 113 ust. 7 rozporządzenia znajdować się będzie projektowany zjazd z tej drogi, jaka jest dozwolona prędkość poruszania się po tej drodze, jak i innych elementów niezbędnych do oceny stopnia zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Obowiązek powyższy wynika z naczelnej zasady, jaką jest bezpieczeństwo w ruchu drogowym, dlatego też organ zawsze powinien przeprowadzać niezbędne wyjaśnienia w przedmiocie oceny stopnia zagrożenia ruchu; 3. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewykonaniu przez Sąd I instancji w sposób należyty obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o całość akt sprawy oraz nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący podstaw rozstrzygnięcia i oparcie się tylko i wyłącznie na stanowisku zaprezentowanym przez organ administracyjny z całkowitym pominięciem argumentów przedstawionych przez skarżącego w skardze jak i w piśmie procesowym, w szczególności zaś pominięcie dowodu w postaci analizy z dnia 20 grudnia 2013 r. mgr inż. Z. U. dotyczącej możliwości i warunków lokalizacji zjazdu publicznego z istniejącej drogi krajowej nr 7, co skutkowało dokonaniem przez Sąd w uzasadnieniu wyroku pobieżnej oceny prawnej kwestii będących przedmiotem skargi. Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu. Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuca zaskarżonemu wyrokowi zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, a istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że organy zasadnie odmówiły wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej. Zgodnie z art. 29 u. d. p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepis art. 29 ust. 4 u. d. p. przewiduje natomiast, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Argumentacja skarżącej kasacyjnie Spółki w przeważającej mierze odwołuje się do przepisów regulujących warunki techniczne odnoszące się do zjazdów. Kwestie warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać zjazd są, w przekonaniu Sądu, w niniejszej sprawie wtórne i nie mają wpływu na jej rozstrzygnięcie. Istotną w niniejszej sprawie okolicznością są natomiast zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego o powszechnej mocy obowiązującej. Oznacza to, że przy wydawaniu decyzji administracyjnych jego regulacje muszą być brane pod uwagę przez wszystkie organy, gdy dotyczą rozstrzyganych kwestii. W konsekwencji należy uznać, że przesłanki udzielenia odmowy na urządzenie zjazdu wskazane w art. 29 ust. 4 u.d.p. nie są jedynymi ograniczeniami w udzieleniu zgody. Ograniczenia takie mogą wynikać także z innych aktów, w tym ze wspomnianych przepisów prawa miejscowego. W ocenie Sądu istniejący zapis planu wprost zakazuje obsługi komunikacyjnej terenu objętego planem poprzez zjazd z drogi krajowej. Zgodnie bowiem z brzmieniem § 18 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 25 października 2000 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r.) w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]: "ustala się zakaz bezpośrednich wjazdów z przyległych nieruchomości do drogi [...] w tym również czasowych". Przy czym droga [...] zgodnie z ustaleniami organu jest drogą krajową. Dlatego też obsługa komunikacyjna nieruchomości przylegających do tej drogi powinna odbywać się zgodnie z regulacjami planu miejscowego, czyli wyłącznie za pomocą ujętych w planie dróg lokalnych. Należy stwierdzić, iż postanowienia planu miejscowego wiążą organy wydające pozwolenia na budowę, wiążą także organ udzielający zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu. W związku z powyższym zarządca drogi nie może udzielić zezwolenia na wykonanie zjazdu, nawet spełniającego wszelkie warunki techniczne, jeśli zjazd taki w świetle postanowień planu miejscowego na danym terenie nie jest dopuszczalny. W ocenie Sądu, sytuacja taka ma miejsce właśnie w niniejszej sprawie, co stanowiło podstawę do oddalenia skargi. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778, ze zm.) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi jedno z konstytucyjnie określonych źródeł lokalnie obowiązującego prawa w Polsce (art. 14 ust. 8 u.p.z.p. w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). W związku z powyższym, zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów rozporządzenia tracą na znaczeniu, a w ich konsekwencji także zarzuty naruszenia przepisów procesowych wskazanych w skardze kasacyjnej, skoro wystarczającą podstawą odmowy udzielenia skarżącej Spółce zezwolenia na lokalizację stałego zjazdu była niezgodność z planem miejscowym. Z tych względów dalsze zarzuty skargi kasacyjnej pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Nadmienić przyjdzie, że przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym jest kwestia zbadania czy zaskarżony akt został wydany zgodnie z obowiązującym prawem, natomiast problem zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego odmówiono wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego mógłby być przedmiotem odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd co prawda jest władny uznać, że postanowienia planu w niniejszej sprawie nie są wiążące, jednakże po dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy stwierdza, że w procedowanej sprawie znajdują zastosowanie, co słusznie zostało stwierdzone zarówno przez organy jak i Sąd pierwszej instancji. Na marginesie należy również stwierdzić, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, że wspomniany plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje, że działka nr 854 ma zapewniony dostęp do drogi publicznej dzięki drodze gminnej oznaczonej symbolem 65 KD. W związku z powyższym zarzut, że droga ta fizycznie nie istnieje, nie ma w niniejszym przypadku znaczenia, ponieważ możliwość taka jest faktycznie przewidziana w planie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.