II SA/Kr 1234/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara - Dubiel WSA Iwona Niżnik – Dobosz (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A.K . i T.K. na postanowienie nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3 czerwca 2014 r., znak: [....] w przedmiocie wstrzymania robót budowalnych skargę oddala. Postanowieniem nr [...] z dnia 3 czerwca 2014 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 123 w zw. art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.) oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.), uchylił w zakresie pkt I postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat [...] z dnia 8 maja 2013 r., znak: [...] w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku na działce nr [...] obr. [...] przy ul. C. w K.. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez "A" Sp. z o.o. (dalej jako Spółka) w budynku mieszkalnym usytuowanym przy ul. C., na działce nr ewid. [...] obr. [...] w K. zostało wszczęte z urzędu. Impulsem do podjęcia działań były pisemne interwencje A. K. oraz T. K.. Wnioskodawcy zwrócili się do organu nadzoru budowlanego o podjęcie działań, gdyż w ich ocenie roboty budowlane wykonane w wzmiankowanym wyżej budynku negatywnie wpływają na budynek stanowiący ich własność, usytuowany na działce sąsiedniej i przylegający bezpośrednio do tego budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. – Powiat [...] (dalej jako PINB) w dniu 6 maja 2013 r. przeprowadził kontrolę przedmiotowej inwestycji. W toku tych czynności ustalono, że inwestorem robót jest "A" Sp. z o.o. Nadto stwierdzono, że w przedmiotowym obiekcie prowadzone były roboty budowlane polegające na wyburzeniu ścian działowych, nie stwierdzono naruszenia konstrukcji budynku, nie stwierdzono demontażu instalacji wewnętrznych, nie stwierdzono prowadzenia prac na zewnątrz, budynku. W dniu 8 maja 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w K., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 3 u.p.b., wydał postanowienie znak: [...], którym: I. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym "na działce nr ewid. [...] obr. [...] w K.", jako wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, II. nałożył na inwestora obowiązek zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich, III. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej precyzyjnie określającej dotychczas wykonane roboty oraz ekspertyzy technicznej dotyczącej sprawdzenia prawidłowości wszystkich dotychczas wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych realizowanych bez decyzji pozwolenia na budowę, ich wpływu na elementy konstrukcyjne i statykę budynku wraz ze stosownymi obliczeniami konstrukcyjnymi oraz na bezpieczeństwo użytkowania istniejącego budynku. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli A. K. i T. K., podnosząc, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia brak określenia ich interesu, który polega na zatrzymaniu robót budowlanych. Ponadto, postanowienie zaskarżyła Spółka, wskazując, że kwalifikacja prowadzonych robót jako przebudowa jest niezasadna, a Spółka prowadzi jedynie konserwację istniejącej infrastruktury w budynku, co nie wymaga nie tylko pozwolenia na budowę, ale także i zgłoszenia organom nadzoru budowlanego. Zaskarżonym w sprawie postanowieniem nr [...] z dnia 3 czerwca 2014 r. znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie punktu I i orzekł na nowo poprzez wskazanie prawidłowego numeru działki ewidencyjnej, a w pozostałej części utrzymał w mocy skarżone postanowienie. W uzasadnieniu podał, że roboty wykonane przez inwestora w budynku nr [...] przy ul. C. w K. spełniają hipotezę normy art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b., a zatem w konsekwencji mogły znaleźć zastosowanie przepisy art. 51 u.p.b. Stan prowadzonych robót nie pozwala na uznanie ich za zakończone. Ze względu na brak nadzoru uprawnionych osób nad pracami, a także na ich rozległy zakres, organ I instancji nie był w stanie stwierdzić jakości i prawidłowości wykonania robót, stąd zasadne było nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia wymaganych prawem dokumentów, zgodnie z art. 50 ust. 3 u.p.b. W odniesieniu do zażalenia Spółki, organ odwoławczy podniósł, że zakwalifikowanie prowadzonych robót jako remontu także powodowałoby w braku stosownego zgłoszenia organom nadzoru budowlanego konieczność wstrzymania prowadzenia takich prac budowlanych. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do WSA w Krakowie A. K. i T. K., podnosząc, że nie zatrzymując budowy przy ul. C. z powodu nieodwracalnych wad technicznych, organ II instancji dał bezprawną i milczącą zgodę na pominięcie ich w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia budowlanego, co stanowi rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec braku uzasadnionych podstaw, skargę należało oddalić. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie z dnia 3 czerwca 2014 r. znak: [...], Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który uchylił zaskarżone postanowienie PINB w zakresie punktu I i orzekł na nowo poprzez wskazanie prawidłowego numeru działki ewidencyjnej, a w pozostałej części utrzymał w mocy skarżone postanowienie. Zgodnie z art. 50 Prawa budowalnego "1. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. 2. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. 3. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. 4. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. 5. Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie". Kontrolowane postanowienie WINB ma charakter szczególny. Wstrzymanie robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest odrębną sprawą administracyjną. Nie jest rozstrzygnięciem końcowym co do istoty sprawy administracyjnej, a ma jedynie charakter incydentalny i nie kończy sprawy (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2008 r., II OSK 655/07, LEX nr 483240). Jednocześnie trzeba zwrócić uwagę, że przedmiotowe postanowienie, jako instytucja prawna, ma zakreśloną w czasie moc wiążącą. Zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Jednocześnie ustawodawca zadecydował, że wydanie postanowienia podlega kontroli instancyjnej i w konsekwencji skardze do Sądu administracyjnego. W kontrolowanej sprawie "wpadkowej", "incydentalnej", zabezpieczającej obiektywny porządek prawny, chronione nim wartości i postępowanie naprawcze, o którym jest mowa w art. 51 Prawa budowlanego - daje się zauważyć roczny upływ czasu pomiędzy wydaniem postanowienia przez PINB, a wydaniem postanowienia przez WINB. Trzeba zwrócić uwagę na to, że postanowienie WINB zostało wydane w dniu 3 czerwca 2014 r. z kolei kwestionowane w zażaleniu postanowienie PINB zostało wydane w dniu 8 maja 2013 r. W dniu 8 lipca 2013 r., została wydana decyzja przez PINB o nakazie zaniechania robót budowlanych polegających na przebudowie budynku na działce nr [...] obr. [...] przy ul. C. w K., z czego wynika, że postanowienie PINB w K. nie straciło ważności. Pomimo tego, że decyzja błędnie wskazywała numer działki, można zdaniem Sądu uznać, że jest to tzw. błąd czeski a zarazem inne atrybuty podane w jej sentencji indywidualizowały przedmiotowy budynek. Należy także zauważyć, i podkreślić, że skoro na rozstrzygnięcie/postanowienie podjęte w zakresie wstrzymania robot budowlanych i dalszym w/w - przysługuje zgodnie z art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego zażalenie - to organ zażaleniowy rozstrzygając w zakresie tego środka zaskarżenia nie ma kompetencji wyjścia poza granice art. 50 Prawa budowlanego i wykroczenia poza tę kwestię wpadkową, która rozstrzyga omawiane postanowienie. Rozstrzygnięcie powinno więc dotyczyć jedynie tej kwestii. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. w dniu 6 maja 2013 r. przeprowadził kontrolę przedmiotowej inwestycji. W toku tych czynności ustalono, że inwestorem robót jest "A" Sp. z o.o. Nadto PINB stwierdził, że w przedmiotowym obiekcie prowadzone były roboty budowlane polegające na wyburzeniu ścian działowych, nie stwierdzono naruszenia konstrukcji budynku, nie stwierdzono demontażu instalacji wewnętrznych, nie stwierdzono prowadzenia prac na zewnątrz budynku. W tej sytuacji PINB, trafnie zdaniem Sądu, przyjął, że w sprawie zaistniały przesłanki, o których stanowi art. 50 Prawa budowlanego i w związku z czym: 1). wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym "na działce nr ewid. [...] obr. [...] w K.", jako wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę; 2 nałożył na inwestora obowiązek zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich; 3) nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej precyzyjnie określającej dotychczas wykonane roboty oraz ekspertyzy technicznej dotyczącej sprawdzenia prawidłowości wszystkich dotychczas wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych realizowanych bez decyzji pozwolenia na budowę, ich wpływu na elementy konstrukcyjne i statykę budynku wraz ze stosownymi obliczeniami konstrukcyjnymi oraz na bezpieczeństwo użytkowania istniejącego budynku. Dokonując rozpatrzenia zażalenia organ II instancji, czyli WINB, po raz drugi dokonał aktu stosowania prawa i stwierdził, że w znaczeniu materialnoprawnym zaskarżone postanowienie PINB jest prawidłowe, poza błędnym wskazaniem w pkt I numeru działki, na której posadowiony jest budynek przy ul C. w K., w związku z czym uchylił zaskarżone postanowienie w pkt I i orzekł po raz drugi merytorycznie w ten sam sposób, podając jednakże w pkt I sentencji postanowienia prawidłowy numer w/w działki. W pozostałej części utrzymał w mocy skarżone postanowienie. Sąd podziela stanowisko organu II instancji podnoszące, że ze względu na brak nadzoru uprawnionych osób nad pracami, a także na ich rozległy zakres, organ I instancji nie był w stanie stwierdzić jakości i prawidłowości wykonania robót, stąd zasadne było nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia wymaganych prawem dokumentów, zgodnie z art. 50 ust. 3 u.p.b. Skarżący w swojej skardze podnoszą, że budowa ich sąsiada przy ul. C. została wstrzymana w sposób prawidłowy, jednak z pominięciem naruszenia ich interesów. Są zdania, że organ powinien wstrzymać roboty budowlane, niezależnie od braku pozwolenia, z uwagi na zagrożenie ich zdrowia i życia. Rażące naruszenie prawa polega na pominięciu skarżących jako stron postępowania i nie podaniu prawidłowych przyczyn wstrzymania budowy, która ma nieodwracalne wady techniczne zagrażające ich życiu. Zaznaczają, że zostali pominięci przez Wydział Architektury, który nie doręczył im pozwolenia budowlanego w 2013 r., pomijając ich jako strony. Jak to już było podnoszone, Sąd kontroluje zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie w granicach art. 50 Prawa budowalnego. Stąd też poza zakresem rozważań znajduje się kwestia nie doręczenia im pozwolenia na budowę, którego jednocześnie nie indywidualizują w skardze. Z akt sprawy i zawartych w nich protokołu kontroli z dnia 6 maja 2013 r. nie wynika, aby stan opisany wewnątrz budynku przy ul. C. zagrażał bezpośrednio życiu i zdrowiu skarżących. Wartością chronioną przez kontrolowane postanowienie jest bezpieczeństwo użytkowania istniejącego budynku i obiektywny porządek prawny zakazujący prowadzenia robot budowlanych bez pozwolenia. Z akt sprawy wynika także, że skarżący uczestniczyli jako strony postępowania w sprawie wydania zaskarżonych postanowień. Kwestionowane postanowienia z dnia 8 maja 2013 r. i z dnia 3 czerwca 2014 r. zostały im doręczone. Zostali także zawiadomieni o wszczęciu postępowania w sprawie przedmiotowych robót budowalnych i o kontroli w dniu 7 czerwca 2013 r. (Karta 5/D i 5/C administracyjnych akt sprawy PINB znak: [...]) Sąd podkreśla, że kontroluje zaskarżone postanowienie WINB zgodnie z prawem i stanem faktycznym istniejącym w dniu jego wydania mając zarazem na uwadze głównie okoliczności stanu faktycznego, które były bodźcem, motywem do wydania postanowienia przez PINB. W dniu wydania przez PINB kontrolowanego postanowienia tj. w dniu 8 maja 2013 r. nie znajdowała się w obiegu prawnym decyzja Prezydenta Miasta z dnia 5 sierpnia 2013 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca "A" Sp. z o. o. z siedzibą w C., pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i instalacji wewnętrznych wod. - kan. i elektrycznej, na działce nr ewid. [...], obr. [...], położnej przy ul. C. w K., o której Sąd wie z informacji skarżących, które wpłynęły w przeddzień rozprawy w WSA w Krakowie. Postanowienie PINB z dnia 8 maja 2013 r. było adekwatne do ustalonego stanu prawnego i faktycznego. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie PINB z dnia 8 maja 2013 r., WINB zadeklarował, że z uwagi na prowadzone postępowanie naprawcze -postanowienie z dnia 8 maja 2013 r., wydane przez PINB w przewidzianych prawem okolicznościach - powinno dalej obowiązywać. O celowości jego bytu prawnego powinny rozstrzygnąć, zdaniem Sądu, organy właściwe w sprawie postępowania naprawczego, w którym pierwszą decyzją była decyzja PINB z dnia 8 lipca 2013 r., o nakazie zaniechania robót budowlanych polegających na przebudowie budynku na działce nr [...] obr. [...] przy ul. C. w K.. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - skargę oddalił.