I OSK 1536/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Rabki-Zdroju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1471/14 w sprawie ze skargi Z. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Rabki-Zdroju po wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 126/14 oddala skargę kasacyjną I OSK 1536/15 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1471/14, wydanym w sprawie ze skargi Z. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Rabki-Zdroju, stwierdził, że postępowanie prowadzone było przewlekle, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył grzywnę w wysokości 500 zł. Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy: Burmistrz Rabki-Zdroju, po rozpatrzeniu wniosku Z. N., decyzją z dnia 14 czerwca 2012 r., odmówił udostępnienia informacji publicznej, tj. kopii prowadzonych przez Burmistrza rejestrów: decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2009 r. oraz decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 4 sierpnia 2010 r. w części dotyczącej oznaczenia nieruchomości objętych tymi decyzjami zawartych w kolumnie nr 5 prowadzonego rejestru. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, po rozpoznaniu odwołania Z. N., decyzją z dnia 26 lipca 2012 r., uchyliło w całości decyzję dnia 14 czerwca 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. WSA w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Z. N., wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1404/12, uchylił decyzję z dnia 26 lipca 2012 r. NSA, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej SKO w Nowym Sączu, wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 605/13, oddalił ją. SKO w Nowym Sączu, po ponownym rozpoznaniu odwołania Z. N., decyzją z dnia 18 października 2013 r., uchyliło decyzję w części i orzekło o odmowie udostępnienia informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza Rabki-Zdroju rejestrze decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2009 r. – w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych tymi decyzjami zawartych w kolumnie nr 5 prowadzonego rejestru, w pozostałym zakresie utrzymało decyzję w mocy. WSA w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Z. N., wyrokiem z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 126/14, uchylił decyzje organów obu instancji. Wyrok ten został doręczony organowi w dniu 6 sierpnia 2014 r. Burmistrz Rabki-Zdroju, postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2014 r., podjął zawieszone postępowanie. Pismem z dnia 19 sierpnia 2014 r. zwrócił się do SKO w Nowym Sączu z pytaniem czy decyzja SKO z dnia 28 grudnia 2012 r. uchylająca decyzję Burmistrza z dnia 18 czerwca 2010 r. została zaskarżona do WSA w Krakowie. SKO w Nowym Sączu, w piśmie z dnia 27 sierpnia 2014 r., poinformowało, że decyzja z dnia 28 grudnia 2012 r. nie została zaskarżona do WSA w Krakowie. Burmistrz Rabki-Zdroju, decyzją z dnia 3 października 2014 r., odmówił udostępnienia informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza rejestrze decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2009 r. – w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych tymi decyzjami zawartych w kolumnie nr 5 prowadzonego rejestru. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi Z. N. na bezczynność Burmistrza Rabki-Zdroju, uznał, że zasługuje ona na uznanie. Podniesiono, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której dochodzi do rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Zaznaczono, że Burmistrz Rabki-Zdroju prowadził postępowanie przewlekle i przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślono, że organ postępowanie podjął w dniu 18 sierpnia 2014 r., a zatem dopiero po 12 dniach od dnia dostarczenia akt, następnie zwrócił się o informację do SKO w Nowym Sączu, która to informacja nie miała żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie, ponieważ organy związane były, na podstawie art. 153 P.p.s.a., prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1404/12. Burmistrz otrzymał odpowiedź z SKO w Nowym Sączu w dniu 29 sierpnia 2014 r. i przez następne 34 dni nie podejmował w sprawie żadnych czynności. Przypomniano, że przepis art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058, dalej: u.d.i.p.) wprowadza ogólną zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Podmiot udostępniający informacje publiczną nie może natomiast w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które bezpośrednio związane są z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie organ nie wskazał żadnego uzasadnionego powodu usprawiedliwiającego przedłużenie terminu w załatwieniu wniosku. Wskazano, że postępowanie Burmistrza było naruszeniem prawa w sposób rażący, ponieważ jego postępowania nie cechowała wola załatwienia sprawy. Organ do dnia wniesienia skargi pozostawał całkowicie pasywny, przedłużając termin załatwienia sprawy w sposób nieuzasadniony. Zwrócono uwagę, że wysokość grzywny miarkowano, uwzględniając długość prowadzonego postępowania oraz okresy, w których organ nie podejmował żadnych czynności wyjaśniających. Skargę kasacyjną wniósł Burmistrz Rabki-Zdroju, żądając uchylenia wyroku WSA w Krakowie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucono naruszenie: • art. 154 § 1 P.p.s.a., gdyż przyjęto, że postępowanie było prowadzone przewlekle. Organ jednak załatwiał wniosek zgodnie z wymogami u.d.i.p., przed upływem dwumiesięcznego terminu do wykonania wyroku; • art. 154 § 2 P.p.s.a., ponieważ uznano, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ załatwił wniosek przed upływem dwumiesięcznego terminu do wykonania wyroku, tj. w dniu 3 października 2014 r. Przewlekłość postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa wyłącznie wtedy, gdy wykonanie wyroku nastąpi po terminie zastrzeżonym do jego wykonania; • art. 154 § 1 i § 6 P.p.s.a., gdyż wymierzono grzywnę pomimo załatwienia sprawy w terminie. • art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie; • art. 13 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ błędnie przyjęto, że tylko w szczególnych okolicznościach możliwe jest przedłużenie terminu do rozpatrzenia wniosku a organ bezzasadnie go przedłużał. Tymczasem Burmistrz przedłużył termin do rozpatrzenia wniosku z uwagi na uzasadnione okoliczności sprawy. Rozstrzygnięcie wniosku uzależnione było od prawomocności innego rozstrzygnięcia dotyczącego Z. N.. Organ, podejmując rozstrzygnięcie, musiał rozważyć wiele kwestii prawnych, konieczna też była analiza obowiązującego orzecznictwa. Ponadto ogromna ilości innych spraw spowodowała, że nie można było decyzji wydać w terminie krótszym niż 34 dni. Odpowiedzi na skargę nie wniesiono. W piśmie z dnia 4 stycznia 2015 r. Z. N. wskazała, że zarzuty skargi kasacyjnej są bezpodstawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd i uzasadnić swoje twierdzenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi jaka powinna być prawidłowa wykładnia zastosowanego przepis prawa, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie z zestawienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej oraz z treści jej uzasadnienia wynika jednak, że sformułowane w środku odwoławczym zarzuty powinny być rozpoznane łącznie. Wskazać bowiem należy, że w istotą sprawy jest kwestia prawidłowego zastosowania przepisu art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058, dalej: u.d.i.p.) Przepis ten statuuje termin udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. podmiot zobowiązany powinien udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, a więc "oznacza to, iż w sytuacji, gdy możliwe jest rozstrzygnięcie danej sprawy natychmiast lub w stosunkowo krótkim terminie organ administracji powinien zająć merytoryczne stanowisko przed upływem wskazanych w kodeksie terminów" (M. Bidziński, Pełnomocnik i przedstawiciel w postępowaniu administracyjnym [w:] Postępowania administracyjne. Praktyczny poradnik, Warszawa 2010, s. 154). Dyspozycja omawianego przepisu jest zatem jasna. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej ma odpowiedzieć na wniosek tak szybko jak to jest możliwe. Sprawa powinna być załatwiona "od ręki", co wynika z istoty dostępu do informacji publicznej. Oczywistym jest bowiem, że charakter kontroli społecznej, którego narzędziem jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, powoduje, iż widomości, które wnioskodawca chce otrzymać od podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, powinny zostać udostępnione jak najszybciej Dlatego też w ustawie o dostępie do informacji publicznej terminy udostępnienia informacji oraz rozpoznawania sporów związanych z decyzjami wydanymi w tego rodzaju sprawach są krótsze od terminów określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin 14 dni na załatwienie sprawy jest terminem, który może być przekraczany wyjątkowo, tylko wtedy, gdy zaistnieją szczególne okoliczności niepozwalające na udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dniowym. Ustawodawca w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. określił szczegółową procedurę, wedle której podmiot zobowiązany ma obowiązek postępować, jeśli wystąpią nadzwyczajne okoliczności niepozwalające na udzielenie informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Dodać należy, że w sytuacji gdy przyczyny przedłużenia upadają, to organ powinien udzielić tej informacji nie czekając na upływ terminu określonego w powiadomieniu, ponieważ, w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p., informacja powinna być zawsze udostępniona tak szybko, jak to jest możliwe. Podkreślić należy, że nie można zgodzić się z tezami skargi kasacyjnej, wedle której termin określony w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jest niejako terminem podstawowym do udzielenia informacji publicznej i jeżeli organ zmieści się w terminie dwóch miesięcy, o którym mowa w tym przepisie, to nie można mówić, aby zostało naruszone prawo, a tym bardziej naruszone w sposób rażący. Wskazać należy, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ wykonuje działania, które nie mają znaczenia dla sprawy, a jedynie przedłużają niepotrzebnie czynności. Sąd I instancji słusznie podniósł, że w sytuacji, gdy prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1404/12 precyzyjnie określił sposób postępowania organu, to bezpodstawnym było zwrócenie się do SKO w Nowym Sączu o informację co do sposobu rozpoznania innej sprawy. Ponadto organ zwlekał z wnioskiem o zwrócenie się do SKO w Nowym Sączu aż 12 dni od chwili otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przypomnieć również należy, że Burmistrz Rabki-Zdroju otrzymał odpowiedź na pytanie już w dniu 29 sierpnia 2014 r. Przez 34 dni nie wykonał żadnych czynności w sprawie. Decyzję wydał w dniu 3 października 2014 r., t.j. ostatniego dnia przedłużonego terminu, określonego w powiadomieniu skierowanym do Z. N.. Tym sposobem ponad dwukrotnie został przekroczony, określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., termin udzielenia informacji publicznej. Podkreślić należy, że organ zastosował art. 13 ust. 2 u.d.i.p. całkowicie sprzecznie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Przepis ten nie służy określeniu maksymalnego terminu, w którym podmiot zobowiązany do udzielenia informacji może takiej informacji udzielić, ale (o czym była już mowa) posiada on charakter wyjątkowy. Burmistrz uznał, że jest to podstawowy termin załatwiania sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej. Takie działanie w oczywisty sposób jest sprzeczny z zasadami udzielenia informacji publicznej i WSA w Krakowie słusznie uznał je za rażące naruszenie prawa. Dodać należy, że Sąd I instancji uznał jednak, iż stopień rażącego naruszenia prawa nie był wysoki i wymierzył grzywnę w wysokości dolnych jej granic, określonych w art. 149 § 1 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.