I OSK 2769/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st. asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1812/14 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lutego 2015 r. oddalił skargę M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], ozn. jako hip. "[...]" nr rej hip. [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i na podstawie art. 1 ww. dekretu, przeszła na własność gminy [...], a od 1950 r. – z chwilą likwidacji gmin, na własność Skarbu Państwa. Przeddekretowi właściciele tego gruntu S. i M. małż. G. nie złożyli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Umową z 16 stycznia 1957 r. ww. osoby przyrzekły S. i F. małż. K. zbycie praw do przedmiotowej nieruchomości, wynikających z przepisów dekretu z 1945 r. Umowa ta nie została sporządzona w formie aktu notarialnego. Następnie umową z 13 czerwca 1958 r. małżonkowie K. zbyli ww. prawa do przedmiotowej nieruchomości S. i F. braciom N. Również i ta umowa nie została sporządzona w formie aktu notarialnego. Następnie małżonkowie G. umową sporządzoną w formie aktu notarialnego Rep. Nr [...] zbyli w dniu [...] sierpnia 1958 r. S. N. wszystkie prawa i roszczenia do przedmiotowej nieruchomości, wynikające z jej przejścia na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie przepisów dekretu warszawskiego. Decyzją z [...] kwietnia 1985 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] ustanowił, na podstawie § 2 ust. 1 uchwały Rady Ministrów nr 11 z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze [...] w wieczyste użytkowanie (M. P. Nr 6, poz. 18) oraz art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 3, art. 23 ust. 1, art. 25 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 22, poz. 159 ze zm.) na rzecz M. N. i M. N. na zasadach ogólnych prawo użytkowania wieczystego gruntu o pow. 278 m2 pochodzącego z nieruchomości położonej przy dawnej ul. [...] ozn. "[...]" działka nr [...] i z sąsiedniej nieruchomości ozn. "[...]" cz. działki nr [...] oraz odmówił wyżej wymienionym prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni wówczas ponadnormatywnej, tj. 587 m2. Ostateczną decyzją z 31 lipca 1991 r. Burmistrz [...] ustalił odszkodowanie za grunt o powierzchni 726 m2 położony w [...] przy dawnej ulicy [...] oznaczonej "[...]" rej. nr hip. [...], działka nr [...], o pow. 726 m2 na rzecz M. N. Postanowieniem z [...] czerwca 2006 r. Prezydent [...], po rozpatrzeniu wniosku M. N. z [...] stycznia 2000 r., wznowił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za część nieruchomości położony w [...] przy ulicy [...], a następnie decyzją z [...] lipca 2006 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z [...] lipca 1991 r., zaś Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2008 r. utrzymał zaskarżone orzeczenie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 447/09 uchylił obie ww. decyzje wskazując, że M. N., składając wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie odszkodowania, jak również w pismach składanych w toku postępowania administracyjnego wskazywał, iż swoje prawa wywodzi z tytułu spadkobrania po F. N. Osoba ta była stroną umowy pisemnej z [...] czerwca 1958 r. zawartej pomiędzy F. N. i S. N. a małżonkami K.. Jak wynika z § 2 tej umowy małżonkowie K.e przelali prawa do działki wymienionej w § 1 tej umowy na rzecz S. i F. N. - jednakże Sąd zważył, że zbywcy nie mogli przenieść więcej praw niż sami posiadali. Otóż umową z [...] stycznia 1957 r. przeddekretowi właściciele S. i M. małżonkowie G. przyrzekli sprzedać, a małżonkowie K. przyrzekli kupić działkę gruntu opisaną w umowie wraz ze wszystkimi prawami wynikającymi z dekretu warszawskiego. Tymczasem działka nie stanowiła już własności małżonków G., gdyż została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy i grunt ten zgodnie z art. 1 dekretu przeszedł na własność gminy. Poza tym umowa przyrzeczenia nie została wykonana. Umową z 13 czerwca 1958 r. małżonkowie K. zbyli przyrzeczenie kupna praw wynikających z dekretu, a nie prawa dekretowe. Również i ta umowa nigdy nie została wykonana. Z kolei aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 1958 r. małżonkowie G. zbyli wszelkie prawa i roszczenia wynikające z tytułu przejęcia przez Państwo nieruchomości na rzecz S. N., który oświadczył, iż nabycia tego dokonuje ze swego majątku osobistego. W tej sytuacji Sąd uznał, że organy prawidłowo stwierdziły, iż z umowy z [...] czerwca 1958 r. nie wynikały dla F. N., a tym samym i dla jego ewentualnych spadkobierców, żadne prawa i roszczenia związane z nieruchomością przy ul. [...]. Skutkuje to brakiem przymiotu strony do żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] lipca 1991 r. o ustaleniu odszkodowania. Wnioskiem z [...] września 2012 r. M. N. wezwał Prezydenta [...] do: "wydania praw do ½ powierzchni działki położonej przy ul. [...]", której jest współspadkobiercą. Uzasadnił to tym, że organ kwestionuje jego prawa do tej nieruchomości, a nieruchomość tę nabył jego stryj S. N. w ½ części na zlecenie swojego brata F. N.. Zarówno S. N., jak i jego syn M. N., nigdy współwłasności praw F. N. nie kwestionowali. W aktach sprawy znajdują się kserokopie umów z 1957 r. i z 1958 r. oraz oświadczenia S. i M. N., które to potwierdzają. Na wezwanie organu, w jakim trybie domaga się "zwrotu" tej nieruchomości, M. N. w piśmie z [...] grudnia 2013 r. stwierdził, że: "nie czuje się ani kompetentny ani zobowiązany do rozstrzygania kwestii formalnych dotyczących trybu prowadzonego postępowania, którego gospodarzem jest Urząd". Decyzją z [...] lutego 2014 r. Prezydent [...] umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z "[...] września 2012 r." złożonego przez M. N. o wydanie praw do gruntu położonego w [...] przy ul. [...] ozn. jako hip. "[...]" nr rej. Hip. [...]. Organ stwierdził, że zgodnie z zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego w Warszawie z [...] marca 1981 r. przed wejściem w życie dekretu warszawskiego ww. nieruchomość stanowiła własność S. i M. małż. G., na mocy aktu kupna z dnia [...] stycznia 1943 r. Umową sporządzoną w formie aktu notarialnego, zawartą [...] sierpnia 1958 r. na S. N. zostały przelane wszystkie prawa i roszczenia do przedmiotowej nieruchomości, wynikające z przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu warszawskiego. Spadek zaś po S. N. nabył jego syn M. N. w całości - postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] maja 1963 r. Z kolei postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z [...] grudnia 2001 r. spadek po M. N. na mocy ustawy nabył Skarb Państwa w całości. Organ wskazał, że z posiadanej dokumentacji nie wynika, aby M. N. przedstawił dokumenty potwierdzające jego prawa do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. Przy czym wywodzi on swoje prawa do tej nieruchomości z tytułu spadkobrania po ojcu - F. N., który nie był właścicielem tej nieruchomości. Nie posiada on zatem przymiotu strony - co zostało już potwierdzone, m.in. w postpowaniu administracyjnym rozstrzygającym kwestię odszkodowania. W wyroku o sygn. akt I SA/Wa 447/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z umowy z 13 czerwca 1958 r. nie wynikały dla F. N., a tym samym dla jego spadkobierców, żadne prawa i roszczenia związane z tą nieruchomością – co skutkuje brakiem przymiotu strony przez skarżącego. Od powyższej decyzji odwołał się M. N.. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją z [...] kwietnia 2014 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2014 r. przyjmując, że prawidłowość stanowiska co do tego, że M. N. nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 447/09. Sąd stwierdził w nim, że z umowy kupna z [...] czerwca 1958 r. nie wynikały żadne prawa i roszczenia dla F. N., a tym samym dla jego ewentualnych spadkobierców. W tej sytuacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uznało, iż prawidłowo organ I instancji wydał decyzję o umorzeniu postępowania - zgodnie z art. 105 k.p.a. stanowiącym, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. M. N. wniósł skargę na powyższe orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Powołując się na treść art. 170 p.p.s.a. Sąd wskazał, że związany jest treścią wyroku z 16 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 447/09, w którym w sposób jednoznaczny i kategoryczny przesądzone zostało, że skarżący M. N. - wywodzący swoje prawa do tej nieruchomości z tytułu spadkobrania po F. N. - nie posiada przymiotu strony do żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] lipca 1991 r. o ustaleniu odszkodowania za grunt, do którego "wydania praw" obecnie się domaga. Sąd rozpoznając sprawę niniejszą podkreślił, że w sprawie nie wyszły na jaw żadne nowe okoliczności, które czyniłyby powyższą ocenę Sądu nieaktualną. To jeszcze bardziej przemawia za koniecznością zastosowania oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku także do kontrolowanego postępowania. Sąd podkreślił zatem, że skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie "wydania praw" do tego gruntu – i to bez względu na to, na jakiej podstawie prawnej opiera swoje żądanie tj. czy w oparciu o art. 7 dekretu, czy też art. 136 ust 3 lub art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) - bowiem nie wynika on ze wspomnianych powyżej umów. Umowy z [...] stycznia 1957 r. i [...] czerwca 1958 r., zawarte przez małżonków K., nie posiadały formy aktu notarialnego, która to forma jest niezbędna do przeniesienia własności nieruchomości. Przy czym dopiero ostatnia umowa, zawarta w dniu [...] sierpnia 1958 r. ze S. N. przez właścicieli przeddekretowych - S. i M. małż. G. - została wykonana i na jej podstawie tylko ta ostatnia osoba nabyła prawa związane z tym gruntem. Powoływana zaś przez skarżącego umowa zlecenia kupna ½ części tej nieruchomości, nie zachowała się. Jednocześnie z ww. umowy notarialnej - z dnia [...] sierpnia 1958 r. przenoszącej prawa do gruntu – ewidentnie wynika, że tylko S. N. nabył do niej prawa. W dokumencie tym nie ma żadnej wzmianki o działaniu kupującego na zlecenie poprzednika skarżącego, a także o nabyciu na jego rzecz jakichkolwiek praw. Co więcej, znajduje się w nim oświadczenie, że nabycia tego majątku dokonuje on ze swego majątku osobistego. Z tego też powodu – zdaniem Sądu - w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie można uznać, że S. N. działał w imieniu swojego brata. Akt notarialny nie został bowiem zakwestionowany w postępowaniu przed sądem powszechnym i pozostaje w obrocie prawnym. Wywołuje on zatem taki skutek w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, że - na jego podstawie – prawa nabył wyłącznie S. N.. Z tego też powodu, m. in. oświadczenie M. N. z [...] grudnia 1989 r. oraz inne ewentualne dowody na okoliczność zawarcia umowy zlecenia kupna praw do nieruchomości, nie mogą odnieść skutku, jakiego oczekuje skarżący, tj. uznania jego praw do gruntu. W tej sytuacji, skoro sprawa braku interesu prawnego skarżącego w niniejszym postępowaniu została przesądzona już we wskazanym uprzednio wyroku, którym Sąd i organ są związane, to – zdaniem Sądu - Prezydent [...] prawidłowo umorzył postępowanie zgodnie z art. 105 k.p.a., z uwagi na przyczyny podmiotowe. Sąd zaznaczył, że działania podmiotu, który nie posiada przymiotu strony, uniemożliwia ukształtowanie jego sytuacji prawnej, stanowiąc o bezprzedmiotowości podmiotowej postępowania administracyjnego, co daje podstawę do jego umorzenia. W świetle powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, M. N., jako następca prawny F. N., nie posiada bowiem żadnych praw do przedmiotowego gruntu, a ogany były związane prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego, który zapadł uprzednio w stosunku do tej nieruchomości i wywołuje skutki także w ocenie prawnej niniejszego postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. N., reprezentowany przez radcę prawnego w ramach udzielonej skarżącemu pomocy prawnej. Zaskarżając wyrok w całości podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. oraz naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez uznanie, że z umowy z 13 czerwca 1958 r. nie wynikały dla F. N., a tym samym dla jego spadkobiercy M. N., żadne prawa i roszczenia związane z nieruchomością położoną w Warszawie przy ul. [...], nieprzeprowadzenie w tym zakresie samodzielnego postępowania, w szczególności niezasadne i bezpodstawne założenie, iż Sąd jest związany wywodem prawnym zawartym w uzasadnieniu wyroku wydanego w innej sprawie, a ponadto niedokonanie przez Sąd oraz organy administarcyjne analizy charakteru prawnego umowy z [...] czerwca 1958 r. w tym niedokonanie wykładni celowościowej umowy, niedokonanie ustaleń co do ważności umowy oraz ewentualnych skutków prawnych wynikających z jej treści dla stron – podczas gdy na mocy umowy z dnia [...] czerwca 1958 r. stanowiącej w rzeczywistości umowę cesji wierzytelności F. N. nabył prawa do roszczeń do nieruchomości położony w [...] przy ul. [...], co uzasadnia interes prawny M. N. w domaganiu się zwrotu nieruchomości, bądź uzyskaniu odszkodowania. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów zastępstwa procesowego wykonywanego w ramach przyznanego prawa pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji opartego na stwierdzeniu o uzasadnionym przyjęciu przez organy co do braku przymiotu strony M. N. w prowadzonym postępowaniu, któremu jako spadkobiercy F. N. nie przysługują prawa związane z nieruchomością położoną w Warszawie przy ul. [...]. Jak wywodzi skarga kasacyjna, takie stanowisko nie uwzględnia rzeczywistej intencji stron przy zawieraniu umowy z [...] czerwca 1958 r., której wykładnia pozwoliłaby na przyjęcie, że zamiarem stron było przeniesienie roszczeń do nieruchomości wynikających z aktu nacjonalizacji. Nie była to zatem sprzedaż nieruchomości, ile cesja wierzytelności, która nie wymaga dla swej ważności formy szczególnej aktu notarialnego. Zdaniem skargi kasacyjnej, Sąd pominął okoliczność, że doszło w rzeczywistości do zaniechania dokonania analizy prawnej powyższej umowy oraz wykładni postanowień woli stron. Nie znajdując podstaw do uznania powyższej argumentacji za zasadną należy przede wszystkim uznać za usprawiedliwione tożsamymi okolicznościami odwołanie się Sądu I instancji do argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 447/09. W wyroku tym Sąd, dokonując oceny przymiotu strony w osobie M. N., uprawniającego go do występowania z żądaniem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] lipca 1991 r. o ustaleniu odszkodowania, rozważał, czy z umowy z [...] czerwca 1958 r. wynikały dla F. N., a tym samym dla jego ewentualnych spadkobierców, prawa i roszczenia związane z nieruchomością przy ulicy [...]. Wobec braku zmian natury prawnej, jak i braku powołania się przez skarżącego na inny dokument, aktualnym pozostawał pogląd wyrażony w przywołanym wyroku. Fakt odwołania się zatem do poczynionej w nim argumentacji przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie nie mógł prowadzić do uznania za uzasadnioną skargę kasacyjną w zakresie, w jakim wywodzi nieuprawnioną, rozszerzającą wykładnię tego wyroku. Należy bowiem zauważyć, że ustalenia w sprawie niniejszej odpowiadały dokonanym ustaleniom w sprawie zakończonej wyrokiem z 16 lipca 2009 r. Podzielając argumentację Sądu I instancji przytoczoną w zaskarżonym wyroku, należy zauważyć, że umowa z [...] czerwca 1958 r., na którą powołuje się skarga kasacyjna nie mogła stać się punktem odniesienia do skutecznego wywodzenia przez M. N. praw do nieruchomości dekretowej skutkującym możliwością wystąpienia z żądaniem o "wydanie praw" do gruntu. Jak wynika ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, prawa i roszczenia związane z włączeniem nieruchomości położony w [...] przy ul. [...] do zasobów publicznych, do dnia [...] sierpnia 1958 r. przysługiwały S. i M. G. W tym dniu, na mocy umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego, wszelkie prawa i roszczenia do wskazanej nieruchomości małż. G. przekazali S. N. Umowa z [...] czerwca 1958 r., na którą powołuje się skarga kasacyjna nie mogła modyfikować podmiotowego kręgu uprawnionych do powyższej nieruchomości, w tym w zakresie uprawnień wynikających z postanowień dekretowych. Umowa ta stanowiła bowiem obietnicę, przyrzeczenie "przelania" przez S. i F. K. na rzecz S. N. i F. N. praw do działki, które wynikały zawartej w dniu [...] stycznia 1957 r. ze S. i M. małż. G. umowy obejmującej jedynie "przyrzeczenie sprzedaży" przedmiotowej nieruchomości wraz z wszelkimi prawami wynikającymi z przepisów dekretu z 1945 r. Zarówno forma, jak i zakreślony przedmiot powyższych dokumentów nie pozwalały na stwierdzenie, że spadkobierca F. N. w osobie skarżącego, może powoływać się na przysługujące mu prawa do wskazanej nieruchomości pozwalające na wystąpienie z żądaniem o "wydanie praw do gruntu". Podkreślenia wymaga, że skutki prawne zawartych umów, w szczególności wywodzenie uprawnień do nieruchomości na podstawie umowy z [...] czerwca 1958 r., jak i ważność aktu notarialnego z [...] sierpnia 1958 r., mogą być przedmiotem rozstrzygnięć przed sądem powszechnym. W świetle powyższego zarzut skargi kasacyjnej powiązany z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 10 k.p.a. należało uznać za nieuzasadniony. Z tych wszystkich względów należało uznać, że skarga kasacyjna jako nie zawierająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.