II OZ 284/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1582/14 w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] w [...] na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych postanawia: 1) uchylić zaskarżone postanowienie 2) wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Postanowieniem z dnia 9 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1582/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniosek [...] w [...] o wstrzymanie wykonania decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z częścią usługową, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a w szczególności obejmujący rozwiązania dotyczące naprawy przewodów kominowych (spalinowych i wentylacyjnych) znajdujących się pod segmentem "A" ww. budynku mieszkalnym, stanowiących przedłużenie przewodów kominowych funkcjonujących w pierwotnie istniejącej części tego obiektu – segmentu "A" w terminie do 31 grudnia 2015 r. oraz obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych w budynku do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wyjaśnił, że wniosek o wstrzymanie nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ skarżąca nie wykazała w dostateczny sposób przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wniosek nie zawiera informacji i argumentów mogących uprawdopodobnić, iż wykonanie decyzji istotnie zrodzi niebezpieczeństwo wywołania po jej stronie znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca podnosząc, że koszt wykonania nałożonych obowiązków będzie wysoki, zatem niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji narazi ją na szkodę, nie poparła powyższej okoliczności żadnymi dowodami, nie wykazała jak jest obecnie jej sytuacja majątkowa oraz bieżące obciążenia finansowe. Sąd I instancji podkreślił, że argumenty strony zawarte w skardze sprowadzają się w zasadzie do zarzutów co do zasadności nałożonego obowiązku, a nie dotyczą ewentualnej szkody (np. w majątku strony) jaka mogłaby powstać dla skarżącej wskutek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, ani nie wskazują, jakie trudne do odwrócenia skutki spowoduje wykonanie robót budowlanych. Sąd I instancji stwierdził, że nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych ze swej istoty będzie wiązało się niewątpliwie ze znacznym nakładem finansowym, obciążającym budżet strony skarżącej, ale wziął pod uwagę fakt, że wykonanie objętych nakazem robót jest konieczne w celu wyeliminowania niebezpieczeństw dla życia lub zdrowia zamieszkałych w nich osób. Uwzględniając interesy wszystkich stron postępowania oraz mając na względzie charakter i zakres zaskarżonej decyzji Sąd I instancji uznał, że wykonanie jej nie spowoduje bezpośrednich skutków dla strony skarżącej, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła [...], domagając się jego uchylenia i wstrzymania wykonania decyzji organu II instancji, ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. Do zażalenia skarżąca dołączyła dokumenty w postaci: oferty na wykonanie projektu budowlanego zamiennego, uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę oraz wykonanie robót budowlanych określonych w zaskarżonej decyzji, bilansu skarżącej spółdzielni za 2013 r., pisma skarżącej z dnia 14 grudnia 2012 r. skierowanego do pracowników Katedry Konstrukcji Budowlanych Wydziału Budownictwa Politechniki Śląskiej, pisma dr inż. Z. P. i prof. dr hab. A. Z. z Katedry Konstrukcji Budowlanych Wydziału Budownictwa Politechniki Śląskiej z dnia 19 grudnia 2012 r. skierowanej do skarżącej. Skarżąca zarzuciła naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że spełnione zostały przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, tj. przesłanki: niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków; naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 160 p.p.s.a. i art. 166 p.p.s.a., oraz naruszenie art. 61 § 1 p.p.s.a poprzez uznanie, że wykonanie robót objętych nakazem wynikającym z zaskarżonej decyzji jest niezbędne dla wyeliminowania niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia mieszkańców budynku przy ul. [...] w [...], co doprowadziło Sąd do oddalenia wniosku o wstrzymanie, podczas gdy ww. ustalenie Sądu jest sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, co uzasadnia uchylenie postanowienia Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Należy wskazać, że strona skarżąca w zażaleniu uprawdopodobniła zaistnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Zaskarżona decyzja obejmuje obowiązek przedłożenia zamiennego projektu budowlanego oraz wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce nadbudowy obiektu - szczegółowo opisanej w decyzji, których koszt, zgodnie z przedstawionym przy zażaleniu kosztorysem, opiewałby na kwotę 1.062.500 zł, którą skarżąca z uwagi na termin wykonania nałożonych obowiązków musiałaby wyłożyć do końca bieżącego roku. Biorąc pod uwagę przedstawiony bilans skarżącej spółdzielni za rok 2013, z którego wynika wysoka kwota zobowiązań (i rezerw na zobowiązania - poz. 86 bilansu k. 176), dalsze zwiększanie tej kwoty o przeszło milion złotych wiązałoby się z negatywnym wpływem na sytuację majątkową spółdzielni i jej członków. Skarżąca spółdzielnia uprawdopodobniła, że konieczność wykonania nakazanych robót w terminie do końca 2015 r. wiązałoby się z koniecznością zaciągnięcia kredytu, ponieważ spółdzielnia nie mogłaby skorzystać ze środków pieniężnych i innych aktywów pieniężnych (poz. 69 bilansu), ani też innych aktywów wskazanych w bilansie. Niewątpliwe jest również to, że konieczność poniesienia ww. kosztów obciążyłaby w rezultacie członków spółdzielni, którzy musieliby te koszty ponieść w drodze podwyższonych opłat wnoszonych do spółdzielni. Istotne jest również to, że część nakazanych obowiązków obejmuje konieczność wykonania robót rozbiórkowych. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. postanowienie NSA z dnia 2 lipca 2014 r. II OZ 646/14) nakaz rozbiórki w każdym przypadku ze swej istoty wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, z tego powodu że w razie uwzględnienia skargi może okazać się, że decyzja o nakazie rozbiórki była wadliwa, a wobec tego może powstać kwestia powrotu do stanu, który istniał przed wykonaniem tej decyzji. Rozbiórka obiektu budowlanego przed prawomocnym rozpoznaniem sprawy przez sąd może sprawić, że w razie ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej, udzielona właścicielowi obiektu ochrona sądowa może być iluzoryczna. Niewątpliwie należy zgodzić się z zarzutem skarżącego, że w takiej sytuacji istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody i zaistnienia trudnych do odwrócenia skutków. Na koniec należy podkreślić, że Sąd I instancji jedynie ogólnikowo wskazał, że wykonanie objętych nakazem robót jest konieczne celem wyeliminowania niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia zamieszkałych w budynku osób, bez szczegółowego wskazania na czym to niebezpieczeństwo miałoby polegać i z jakich okoliczności miałoby ono wynikać. Jak słusznie wskazano w zażaleniu, zaskarżona decyzja nie wskazuje, aby aktualny stan techniczny obiektu powodował niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia jego mieszkańców. Z dołączonego do zażalenia pisma z dnia 19 grudnia 2012 r. dr inż. Z. P. oraz prof. dr hab. inż. A. Z. – pracowników Katedry Konstrukcji Budowlanych Politechniki Śląskiej w [...] (k. 179-180), którzy opracowali na potrzeby postępowania administracyjnego "Opinię w sprawie nadbudowy budynku przy ul. [...] w [...]" podkreślili, że stan graniczny nośności elementów stropodachu nie został przekroczony, a niedobór tej nośności uznaje się za dopuszczalny przy istniejących obciążeniach ciężarem własnym konstrukcji i normowym obciążeniu śniegiem. Występujące zarysowania ścianek ażurowych i płyt dachowych oraz ugięcia żeber płyt dachowych nie zagrażają jeszcze utratą nośności tych elementów. Wskazali, że realne zagrożenie katastrofą budowlaną budynku lub jego części zaistnieje w wypadku dodatkowego obciążenia konstrukcji istniejącej nadbudowy dodatkowymi obciążeniami stałymi lub użytkowymi. Dopuszcza się jedynie dodatkowe obciążenie konstrukcji normowym obciążeniem śniegiem, które traktowane jest jako krótkotrwałe. W piśmie wskazano, że możliwe jest użytkowanie budynku w dotychczasowym zakresie, pod warunkiem wykonywania okresowych kontroli stanu technicznego konstrukcji budynku ze szczególnym uwzględnieniem elementów stropodachu w okresach 6-miesięcznych, przez uprawnionego rzeczoznawcę budowlanego lub uprawnioną jednostkę naukowo-badawczą. Zgodzić się zatem należy z zarzutem skarżącego, że brak było podstaw do uznania przez Sąd I instancji, że istnieje niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia mieszkańców budynku, skoro przy zachowaniu pewnych warunków możliwe jest jego dotychczasowe użytkowanie. Konkludując, powyższe rozważania wskazują na zasadność zarzutów zażalenia. Odnosząc się do wniosku skarżącej o zwrot kosztów postępowania zażaleniowego należy wskazać, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym brak jest podstaw do orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny o zwrocie kosztów postępowania zażaleniowego między stronami. Podstawy do rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów postępowania zażaleniowego w sprawie z zażalenia na postanowienie w szczególności nie mogą stanowić przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Przepisy te wiążą bowiem wyraźnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z zaskarżeniem wyroku, a to kto jest obowiązany do zwrotu kosztów zależy od treści wyroku Sądu pierwszej instancji (oddalającego lub uwzględniającego skargę kasacyjną). Tak więc przepisy te w ogóle nie mogą mieć zastosowania do kosztów postępowania zażaleniowego w przypadku zaskarżenia postanowienia o odrzuceniu wniosku o przywrócenie terminu. W takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny nie orzeka o zwrocie kosztów postępowania także wówczas, gdy skarżący zgłosił w zażaleniu wniosek o przyznanie kosztów. Nie oznacza to, że skarżąca nie może uzyskać zwrotu kosztów, jakie poniosła w związku z wniesieniem zażalenia na postanowienie sądu pierwszej instancji. Zwrot tych kosztów może wchodzić w rachubę jednakże tylko wówczas, gdy w wyniku rozpoznania sprawy, Sąd uwzględni skargę, a więc skarżącej będzie przysługiwał od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a., na podstawie art. 201 p.p.s.a. Do niezbędnych kosztów postępowania poniesionych przez skarżącą, których zwrot przysługuje skarżącej od organu w tych przypadkach należy zaliczyć także poniesione przez skarżącą koszty związane z wniesieniem zażalenia na postanowienie Sądu pierwszej instancji w przedmiocie odrzucenia wniosku o przywrócenie terminu, które zostało uwzględnione. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 oraz art. 61 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.