II FSK 387/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jerzy Płusa (sprawozdawca), Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Kalamala, Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska- Nowacka, Protokolant Aleksandra Kramek, po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt I SA/Kr 1070/14 w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w N. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) uchyla zaskarżone postanowienie, 3) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w N. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt I SA/Kr 1070/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Odział w N. (dalej jako "ZUS") na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2014 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że postanowieniem z dnia 31 stycznia 2014 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w N. obciążył wierzyciela - ZUS, kosztami postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko M.B. (dalej jako "Zobowiązany") w kwocie 129 985,47 zł. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następstwie umorzenia postępowania egzekucyjnego przeprowadzonego na podstawie szczegółowo wymienionych w postanowieniu, kilkudziesięciu tytułów wykonawczych wystawionych przez ZUS. W toku postępowania organ egzekucyjny ustalił, że Zobowiązany figuruje w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców jako współwłaściciel pojazdu Nissan Terrano, rok prod. 2001 - przewłaszczenie na rzecz G. [...] SA. Z kolei z Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych organ egzekucyjny uzyskał informację, że Zobowiązany jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w Z. - współwłasność ustawowa małżeńska. Organ egzekucyjny dokonał zajęcia rachunku bankowego Zobowiązanego w P. [...] S.A. oraz w A. [...] S.A. Natomiast w dniu 23 października 2012 r. uzyskał złożony przez Zobowiązanego przed Sądem Rejonowym w N. wykaz, z którego wynikało, że nie posiada on żadnego majątku, z wyjątkiem ww. domu jednorodzinnego położonego w Z. W konsekwencji, postanowieniem z dnia 10 grudnia 2013 r. organ egzekucyjny umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne, działając w oparciu o art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "u.p.e.a." Wskazanym na wstępie postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego. W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył, że art. 59 § 1 i § 2 u.p.e.a. wymienia enumeratywnie przypadki, których zaistnienie powoduje umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz że powstałe w jego trakcie koszty egzekucyjne obciążają wierzyciela, w myśl art. 64c § 4 tej ustawy. Dalej Dyrektor Izby Skarbowej podkreślił, że w zaskarżonym postanowieniu szczegółowo wymieniono czynności egzekucyjne, na skutek których powstały koszty egzekucyjne, umożliwiając tym samym ocenę ich prawidłowości. Tymczasem przyczynę niemożności ściągnięcia kosztów od Zobowiązanego określono w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2013 r., którym umorzono postępowanie egzekucyjne. Następnie Dyrektor Izby Skarbowej wyjaśnił, że z art. 26 § 1 u.p.e.a. wynika, iż organ egzekucyjny powinien prowadzić egzekucję na podstawie wystawionego przez wierzyciela tytułu wykonawczego, stosując środki egzekucyjne przewidziane w art. 1a pkt 12a tej ustawy. Jednak w sytuacji, gdy kwota uzyskana z egzekucji nie pokrywa w całości naliczonych kosztów egzekucyjnych, a dodatkowo dokonana czynność egzekucyjna spowodowałaby po stronie organu egzekucyjnego obowiązek naliczenia kosztów egzekucyjnych za jej dokonanie, to wówczas ekonomia postępowania nakazuje nie stosować tych czynności. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej, dokonując w niniejszej sprawie zajęcia nieruchomości na wszystkie tytuły wykonawcze, w tym wystawione przez ZUS, powstałyby koszty egzekucyjne, które najprawdopodobniej przewyższałyby kwotę uzyskaną z zajętej nieruchomości. Koszty te dodatkowo obciążyłyby wierzyciela, gdyby stwierdzono bezskuteczność egzekucji z majątku Zobowiązanego. W skierowanej do Sądu skardze ZUS zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 64c § 5 i art. 115 u.p.e.a. Sąd pierwszej instancji uzasadniając wydane rozstrzygnięcie stwierdził na wstępie, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie była ocena podstaw do obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w zakresie przesłanki określonej w art. 64c § 4 u.p.e.a., tj. w sytuacji, gdy koszty te nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego. W ocenie Sądu, z wykładni językowej i systemowej analizowanego przepisu wynika, że ma on zastosowanie do stanów faktycznych, w których koszty postępowania egzekucyjnego nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego i to niezależnie od tego, czy wynika to z przyczyn faktycznych, czy prawnych. Przy czym zwrot normatywny "nie mogą być one ściągnięte" należy rozumieć jako nieściągnięte w ogóle. Sąd zaznaczył, że z uwagi na fakt, iż ustawodawca nie precyzuje przyczyn niemożności ściągnięcia kosztów od zobowiązanego, przyjmuje się, że art. 64c § 4 u.p.e.a. znajduje zastosowanie nie tylko wtedy, gdy w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego nastąpi takie zubożenie zobowiązanego, że nie będzie on w stanie pokryć kosztów egzekucyjnych lub gdy wyegzekwowanie kosztów egzekucyjnych wiązałoby się z poniesieniem przewyższających je wydatków egzekucyjnych, ale także i wówczas, gdy ściągnięcie tych kosztów byłoby niemożliwe z innych przyczyn faktycznych lub prawnych. Innymi słowy, ustawodawca w tym przepisie nie stanowi o przyczynach, na skutek których koszty egzekucyjne nie mogą zostać ściągnięte od zobowiązanego, a tym bardziej nie odróżnia w tym zakresie powodów faktycznych i prawnych. Sąd podkreślił, że postanowienie z dnia 10 grudnia 2013 r. o umorzeniu egzekucji nie zostało przez wierzyciela zaskarżone. W postanowieniu tym podano przyczynę niemożności ściągnięcia kosztów od Zobowiązanego. Wobec tego, zdaniem Sądu, nie jest uprawiona argumentacja ZUS-u, ukierunkowana na kwestionowanie w niniejszym postępowaniu postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego oraz jego przesłanek w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest inne postanowienie. Nadto Sąd podał, że organ egzekucyjny szczegółowo odniósł się do zarzutu niepodjęcia przez niego egzekucji z nieruchomości, wyjaśniając, że dokonując zajęcia nieruchomości na wszystkie tytuły wykonawcze powstałyby koszty egzekucyjne, które przewyższałyby kwotę uzyskaną z zajętej nieruchomości. Koszty te dodatkowo obciążyłyby wierzyciela, co miało również wpływ na stwierdzenie bezskuteczności egzekucji z majątku Zobowiązanego. Sąd zauważył, że wydanie postanowienia na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. powoduje i oznacza zakończenie postępowania egzekucyjnego oraz wskazuje na sytuację zobowiązanego i dlatego jest prawnie znaczące dla unormowania art. 64c § 4 tej ustawy. Po zakończeniu postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności pieniężnej organ egzekucyjny nie posiada już w stosunku do zobowiązanego wierzytelności o zapłatę kosztów egzekucyjnych, wobec tego nie może ich od niego ściągnąć, co czyni zasadnym obciążenie tymi kosztami wierzyciela. W świetle przedstawianych regulacji, Sąd doszedł do wniosku, że niezasadne są także zarzuty ZUS-u odnoszące się do naruszenia przez organ egzekucyjny art. 115 § 1 u.p.e.a., tudzież konieczności sfinansowania z budżetu państwa - ze środków przeznaczonych na funkcjonowanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - powstałych kosztów postępowania egzekucyjnego. W skardze kasacyjnej ZUS, działając przez swojego pełnomocnika, zaskarżył wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.: a) art. 64c § 1, § 4, § 5 i § 7 u.p.e.a., poprzez uznanie, że ograny egzekucyjne zgodnie z prawem wydały postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania egzekucyjnego obciążając nimi wierzyciela, podczas gdy zachodziły przesłanki obciążenia kosztami egzekucji Zobowiązanego, b) art. 115 § 1 u.p.e.a., poprzez niepokrycie w pierwszej kolejności należności z tytułu kosztów, c) art. 2 Konstytucji RP, wyrażonej w nim zasady demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej, poprzez przerzucenie na wierzyciela obowiązku zapłaty kosztów postępowania egzekucyjnego wszczętego i prowadzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy. 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 81, art. 124 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "K.p.a.", w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez wydanie z urzędu na podstawie art. 64c § 7 u.p.e.a. postanowienia o obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, według zasad określonych w K.p.a. Na tej podstawie ZUS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę kasacyjną należało uwzględnić. Przede wszystkim należy wskazać, że już po wydaniu zaskarżonego orzeczenia przez Sąd pierwszej instancji oraz wniesieniu skargi kasacyjnej od tego orzeczenia, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1244) orzekł m.in., że art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej, są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP. Jak wynika z postanowienia organu egzekucyjnego o obciążeniu wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, koszty te obejmujące opłaty za czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjne zostały ustalone na podstawie ww. przepisów u.p.e.a., tj. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6. Przepisy te nie zostały wskazane jako naruszone w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest treścią zarzutów, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 P.p.s.a.). Jednakże w sprawie niniejszej zachodzi sytuacja, która stała u podstaw uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09. W uchwale tej stwierdzono, iż w sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału, nie będąc związanym treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Trzeba również zaznaczyć, że uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego są wiążące na podstawie, w sposób i w trybie prawnym, o jakich mowa w art. 269 P.p.s.a. Stwierdzić zatem należy, iż fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania kasacyjnego wyroku orzekającego o niekonstytucyjności aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane kontrolowane w sprawie postanowienie, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny jego legalności. We wskazanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego wywiedziono m.in., że "brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną." Trybunał wskazał także, iż brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne a stosownie do ust. 3, wchodzą w życie z dniem ogłoszenia. W niniejszej sprawie zarówno kwestionowane postanowienie organu, jak i wyrok Sądu pierwszej instancji zapadły w czasie, gdy wskazane przepisy u.p.e.a. korzystały z domniemania konstytucyjności. Jednakże fakt, że Sąd pierwszej instancji w chwili wydawania zaskarżonego wyroku nie był związany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, jak wynika z w ww. uchwały, nie zamyka Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu drogi do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego wyrok Trybunału. Art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Przepis ten wprost odnosi się do możliwości wzruszania w trybach nadzwyczajnych prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych lub rozstrzygnięć w innych sprawach. Wprawdzie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP odnosi się wprost do postępowań prawomocnie zakończonych, ale skoro nawet prawomocne rozstrzygnięcia sądowe powinny podlegać weryfikacji z tego powodu, to tym bardziej sąd powinien uwzględnić istniejący stan niekonstytucyjności w postępowaniu niezakończonym prawomocnym rozstrzygnięciem. W związku z tym rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną, wobec treści art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny miał zatem na względzie to, że przepisy stanowiące podstawę prawną określenia wysokości kosztów egzekucyjnych, którymi w tym przypadku obciążony został wierzyciel, były jak już wspomniano wyżej, objęte powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 31/14. Rozstrzygnięcie kwestii tych kosztów będzie zatem wymagało uwzględnienia skutków, jakie dla możliwości zastosowania uznanych za niekonstytucyjne przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a., ma ten wyrok. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że na obecnym etapie postępowania istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i uwzględniając skargę uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 209 w zw. art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.