I OSK 2228/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.), Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3032/14 w sprawie ze skargi G. Ł. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek G. Ł. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3032/14, po rozpoznaniu skargi G. Ł., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...][...], oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany decyzji. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...], potwierdził, że G. Ł. przysługuje prawo do realizacji uprawnień wynikających z art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.). Wobec niezłożenia od powyższej decyzji odwołania, stała się ona ostateczna. Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego wartość pozostawionego mienia została ustalona na kwotę [...] zł. G. Ł. wnioskiem z dnia 2 listopada 2009 r., zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą"), wystąpiła o ujawnienie wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Wojewoda Lubelski dokonał adnotacji na decyzji Prezydenta Miasta L. o wysokości rekompensaty równej 20% wartości nieruchomości pozostawionej, nie dokonując waloryzacji. Następnie dane dotyczące decyzji potwierdzającej prawo G. Ł. do rekompensaty zostały zamieszczone w Systemie Informatycznym Rejestrów (SIR) i w styczniu 2010 r. zostały przekazane do rejestru centralnego pod poz. [...]. Kolejnym wnioskiem z dnia 6 grudnia 2010 r. G. Ł. zażądała, w trybie art. 155 kpa, zmiany decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2002 r., podnosząc, że wycena nieruchomości powinna zostać oparta na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., ponieważ ustalona w punkcie 3 decyzji Prezydenta Miasta L. wartość nieruchomości pozostawionej została dokonana na podstawie nieobowiązujących już przepisów. Podkreśliła również, że ponowna wycena nieruchomości pozostawionej będzie dla niej korzystniejsza. Wskazała jednocześnie, że nie zrealizowała dotychczas prawa do rekompensaty. Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], odmówił zmiany lub uchylenia decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2002 r. w części dotyczącej wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...][...]. Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1453/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2011 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1791/12, uchylił zaskarżony wyrok oraz obie decyzje. W uzasadnieniu wskazał, że art. 20 ustawy jest przepisem szczególnym, pozwalającym na stosowanie procedury przewidzianej w art. 155 kpa do decyzji czy zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty, wydanych na podstawie poprzednich regulacji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], orzekł o odmowie zmiany lub uchylenia, w trybie art. 155 kpa, ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2002 r., potwierdzającej G. Ł. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w sprawie nie został naruszony słuszny interes strony. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania G. Ł., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 20 ustawy do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147–152, art. 154 § 2, art. 155–159 oraz art. 161–163 kpa, z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 155 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ administracji nie jest zobowiązany do zmiany decyzji na żądanie strony, a jedynie fakultatywnie po spełnieniu pozostałych przesłanek określonych w tym przepisie może podjąć decyzję o zmianie ostatecznej decyzji administracyjnej. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Zgodnie natomiast z art. 20 ustawy wolą ustawodawcy było zachowanie co do zasady mocy prawnej decyzji i zaświadczeń wydanych w poprzednio obowiązujących stanach prawnych. Na podstawie przepisów tej ustawy właściwy organ prowadzi jedynie postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, czyli przed dniem 7 października 2005 r. (art. 27 ustawy). Odstępstwo od zasady nieretroakcji może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy przemawiają za tym ważne względy (np. wzgląd na zaufanie obywateli do państwa, bezpieczeństwo i pewność obrotu, stabilność stosunków regulowanych przez prawo, praw nabytych itd.) i gdy wynika to wyraźnie z brzmienia konkretnej ustawy. Organ podkreślił, że wolą ustawodawcy było zachowanie trwałości ostatecznych decyzji (zaświadczeń) potwierdzających stronom prawo do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Możliwość wzruszania ostatecznych decyzji (zaświadczeń) administracyjnych po każdej zmianie przepisów prawa materialnego, na których się opierają, tylko dlatego, że niektóre z tych przepisów są korzystniejsze dla stron postępowania, byłoby sprzeczne z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych zawartą w art. 16 kpa, której naruszenie byłoby niezgodne z interesem społecznym. Zatem zmiana przedmiotowej decyzji godziłaby w interes społeczny przez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji osób, które pod rządami dawnych ustaw uzyskały potwierdzenie prawa do rekompensaty i zrealizowały je zgodnie z art. 7 ust. 3 oraz art. 17 ust. 5 ustawy, a osób, które wystąpiły o zmianę ostatecznych zaświadczeń i decyzji na podstawie art. 155 kpa. G. Ł. wniosła na powyższą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia oraz decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa – przez jego niezastosowanie i zaniechanie podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a ponadto bezpodstawne przyjęcie, że zmiana decyzji doprowadziłaby do sytuacji, w której skarżąca zostałaby potraktowana w sposób szczególny oraz że możliwość zmiany wartości nieruchomości przez ponowną ich wycenę doprowadziłaby do wydania rozstrzygnięcia precedensowego, otwierającego drogę do wystąpienia z wnioskiem dla innych potencjalnych wnioskodawców (w analogicznych stanach faktycznych) oraz art. 155 w zw. z art. 16 kpa – przez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że za zmianą kwestionowanej decyzji nie przemawia interes społeczny ani interes strony, że przeszkodą w uznaniu interesu strony za słuszny jest jego kolizja z interesem społecznym oraz że zachodzi kolizja pomiędzy interesem strony oraz zasadą trwałości decyzji administracyjnych oraz zasadą stabilności prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej "ppsa") uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. ma za zadanie doprowadzenie do zakończenia procesu rozliczeń z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i ma zastosowanie nie tylko do spraw nowych, lecz także już zakończonych ostatecznie. Zawarte w niej zasady realizacji prawa do rekompensaty odnoszą się również do sytuacji, w których osoba posiadająca zaświadczenie lub decyzję potwierdzającą prawo do rekompensaty, wydane na podstawie wcześniej obowiązujących w tej materii przepisów, nie zrealizowała prawa do rekompensaty albo zrealizowała je w części. We wszystkich tych przypadkach realizacja prawa do rekompensaty następuje w formach określonych w art. 13 ustawy i w każdym przypadku zaliczenie wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dokonuje się w wysokości równej 20 % wartości tych nieruchomości. Skoro zatem ustawą tą wprowadzono zmiany w sposobie ustalania wartości pozostawionych nieruchomości, to skarżąca, która z przyczyn od siebie niezależnych dotychczas w żaden sposób nie zrealizowała przysługującego jej uprawnienia, nie może być pozbawiona możliwości skorzystania z nowej regulacji. Jeżeli przepis szczególny nie tylko nie sprzeciwia się zmianie decyzji, ale wskazuje na taką możliwość, to organ obowiązany był ustalić przesłanki określone w art. 155 kpa. Organy wprawdzie dokonały oceny tych przesłanek, jednakże z tą oceną nie sposób się zgodzić. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd skarżącej, że od 2002 r. do 2010 r., tj. do chwili złożenia wniosku o zmianę decyzji oraz do daty orzekania przez organy nastąpił znaczny wzrost wartości nieruchomości. Wobec tego osoba uprawniona do rekompensaty, która z przyczyn od siebie niezależnych i niezawinionych od 2002 r. nie zrealizowała tego prawa, realizując je obecnie w wysokości 20 % wartości nieruchomości ustalonej na podstawie operatu z 2002 r. (a więc także wg cen z tamtego okresu), jest w zdecydowanie gorszej sytuacji niż osoby, którym prawo to zostało ustalone po dacie złożenia przez skarżącą wniosku o zmianę decyzji lub później. Jest ona również w zdecydowanie gorszej sytuacji niż osoby, które zrealizowały prawo w pełnej wysokości na podstawie decyzji wydanych w oparciu o wcześniejsze przepisy. Nie do przyjęcia jest stanowisko organu, że wniosek skarżącej jest sprzeczny z interesem społecznym, gdyż może to wywołać lawinę wniosków o zmianę wcześniej wydanych decyzji. Pogląd taki sprzeczny jest z ratio legis przepisu art. 20 ustawy. Ustawodawca uwzględnił fakt, że zdecydowana większość wydanych decyzji nie była przez wiele lat wykonywana. Ponadto zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny przemawiają za tym, aby osoba uprawniona do rekompensaty, która i tak może otrzymać ją w kwocie równej 20 % jej wartości, miała ustaloną wartość pozostawionego mienia w sposób odpowiadający jej faktycznej wartości, a nie na podstawie wyceny sprzed ponad 10 lat, kiedy powszechnie wiadomo, że ceny były znacznie niższe. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy rekompensata ta nie może obejmować doznanego uszczerbku w całości, lecz w 20 %. Nieprawidłowe jest zatem stanowisko organu, że interes społeczny przemawia za pozostawieniem w obrocie prawnym niezmienionej decyzji i skorzystaniem przez skarżącą z waloryzacji świadczenia. Jeżeli ustawodawca wprost przewidział w art. 20 powołanej ustawy możliwość zmiany decyzji, a także unormował kwestię waloryzacji (art. 17 ust. 5 ustawy), to oznacza, że są to dwie odrębne instytucje, przy czym waloryzacja następuje na etapie wypłaty świadczenia pieniężnego od kwoty wskazanej w decyzji lub zaświadczeniu. Istota wniosku złożonego przez skarżącą sprowadza się do zmiany kwoty rekompensaty z uwagi na jej nieaktualność spowodowaną upływem czasu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Skarbu Państwa. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 155 kpa przez uznanie, że za zmianą decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 20012 r. przemawiał istotny interes społeczny i słuszny interes strony; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa, pomimo że została wydana zgodnie z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca nie była w gorszej sytuacji niż osoby, którym prawo do rekompensaty zostało ustalone w trybie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, była ona uprawniona do złożenia wniosku na podstawie art. 5 ustawy. Uwzględnienie natomiast wniosku skarżącej złożonego w trybie art. 155 kpa spowodowałoby nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji osób, które pod rządami dawnych ustaw uzyskały potwierdzenie prawa do rekompensaty, od jej sytuacji. Zmiana wysokości prawa do rekompensaty i ustalenie jej według obecnie obowiązujących zasad, bez poddania całego postępowania zaostrzonym rygorom dowodowym, wynikającym z ustawy stanowiłoby obejście jej przepisów. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacją G. Ł. wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, przychylając się do stanowiska zawartego w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przytoczone podstawy kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej dalej "ppsa"), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 ppsa. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Przechodząc do oceny podstaw kasacyjnych, należy wskazać, że zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej "Do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147–152, art. 154 § 2, art. 155–159 oraz art. 161–163 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio". Zgodnie z art. 155 kpa, do którego odsyła cytowany wyżej art. 20 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, "Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (...)". Analizując przedstawione w niniejszej sprawie podstawy kasacyjne, należy przyznać rację Sądowi pierwszej instancji, że ustawa o realizacji prawa do rekompensaty ma za zadanie doprowadzić do zakończenia procesu rozliczeń związanych z tzw. mieniem zabużańskim. Przepisy tej ustawy mogą być przy tym stosowane nie tylko do spraw nowych, to znaczy wszczętych po dniu jej wejścia w życie, lecz także – zgodnie z wyraźną intencją ustawodawcy – do pewnych spraw, które zostały ostatecznie zakończone przed tym dniem. Takie było niewątpliwie ratio legis art. 20 ww. ustawy. Wprowadzenie tej regulacji miało związek m.in. z tym, że ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. przewiduje korzystniejsze dla uprawnionych zasady ustalania wartości nieruchomości pozostawionych, niż miało to miejsce pod rządami wcześniej obowiązujących przepisów. Celem art. 20 ww. ustawy było więc umożliwienie osobom, które przed wejściem w życie tej ustawy podjęły starania o zrealizowanie przysługujących im uprawnień majątkowych, zrealizowania tych uprawnień na nowych zasadach. Jednym z instrumentów procesowych umożliwiających zrealizowanie wskazanego wyżej celu jest art. 155 kpa, do którego odsyła art. 20 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, dający organowi administracji publicznej kompetencję do zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych skarżący kasacyjnie polemizuje z poglądem Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym za zmianą decyzji wydanej w sprawie G. Ł. przemawiał zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zapatrywania skarżącego kasacyjnie w tym zakresie. Przede wszystkim należy dostrzec, że do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty, osoby, którym przyznano uprawnienia majątkowe związane z pozostawieniem poza obecnymi granicami Polski tzw. mienia zabużańskiego, w większości przypadków nie miały realnej możliwości realizacji tych uprawnień. Wskazywał na to m.in. Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt K 33/02, oraz z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt K 2/04, podkreślając, że sytuacja taka prowadziła do naruszenia konstytucyjnych standardów równej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). W konsekwencji odesłanie do art. 155 kpa, zawarte w art. 20 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, należy postrzegać jako środek umożliwiający zapewnienie ochrony konstytucyjnym prawom majątkowym, która to ochrona była niewystarczająca pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów ustawowych. Świadczy o tym również sytuacja G. Ł., która – mimo uzyskania w 2002 r. ostatecznej decyzji potwierdzającej przysługiwanie prawa do realizacji uprawnień wynikających z art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami – nie była w stanie przez wiele lat, z przyczyn od niej niezależnych i przez nią niezawinionych, zrealizować przysługującego jej prawa majątkowego. W konsekwencji ratio legis art. 20 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, jak też potrzeba uwzględnienia standardów konstytucyjnych w zakresie równej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji), przemawiają za zasadnością zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2002 r., wydanej w sprawie G. Ł., w części dotyczącej wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP. Niedopuszczalne jest bowiem różnicowanie uprawnień jednostek znajdujących się w analogicznej sytuacji ze względu na okoliczności od nich niezależne – tym bardziej w sytuacji gdy za niemożność realizacji określonego uprawnienia majątkowego odpowiadało samo państwo. Z tych względów należy uznać, że w interesie społecznym, o którym mowa w art. 155 kpa, leży naprawienie skutków wynikających z wieloletniego niewywiązywania się przez państwo z obowiązku zapewnienia należytej ochrony prawom majątkowym obywateli. W niniejszej sprawie zmiana decyzji ostatecznej wydanej w sprawie G. Ł. jest uzasadniona również ochroną słusznego interesu strony. Na skutek zmian cen nieruchomości w latach 2002–2010 dokonanie wyceny na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. i ponowne ustalenie wartości utraconego mienia będzie korzystniejsze dla G. Ł. niż wycena dokonana według stanu z 2002 r. Wysokość rekompensaty przyznanej G. Ł. będzie z tego powodu wyższa, niż gdyby była oparta na wycenie zawartej w decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. Jest bowiem okolicznością powszechnie znaną, że w okresie od 2002 r. do 2010 r. nastąpił znaczny wzrost wartości nieruchomości. Udzielenie rekompensaty na podstawie wartości ustalonej według przepisów obowiązujących w 2002 r., odzwierciedlonej w decyzji z dnia [...] lipca 2002 r., oznaczałoby, że G. Ł. zostałaby – z przyczyn od niej całkowicie niezależnych – potraktowana gorzej niż inne osoby, które pozostawiły mienie poza obecnymi granicami RP, a wobec których prawo do rekompensaty zostało ustalone na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Stąd też, za zmianą ostatecznej decyzji wydanej w 2002 r. w sprawie G. Ł. przemawia słuszny interes strony, o którym mowa w art. 155 kpa. Ten słuszny interes jest związany z potrzebą zapewnienia stronie równej ochrony praw majątkowych, względem osób znajdujących się w analogicznej sytuacji, co jest wymagane przez art. 64 ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych skarżący kasacyjnie organ często odwołuje się do argumentu, że decyzja wydawana na podstawie art. 155 kpa jest oparta na uznaniu administracyjnym. Nie kwestionując tego faktu, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla jednak, że uznanie administracyjne nie może być traktowane jako przyzwolenie na dowolność ze strony administracji publicznej. Wydając decyzję administracyjną opartą na uznaniu, organ administracji publicznej powinien wziąć pod uwagę w szczególności wchodzące w grę wartości konstytucyjne, ratio legis regulacji prawnej oraz jej kontekst normatywny. W związku z tym należy dostrzec, że w analizowanym przypadku art. 155 kpa nie jest stosowany w sposób samodzielny, lecz na skutek odesłania zawartego w art. 20 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Okoliczność ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia zakresu swobody organu podejmującego opartą na uznaniu administracyjnym decyzję o zmianie ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 kpa. Celem art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. jest – jak już powiedziano wyżej – m.in. ochrona uprawnień osób, które z przyczyn od nich niezależnych nie miały w poprzednim stanie prawnym możliwości zrealizować przysługującego im prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP. Ta okoliczność nie została w sposób wystarczający uwzględniona przez organy administracji publicznej, które odmówiły G. Ł. zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2002 r. na podstawie art. 155 kpa. Niezasadny jest ponadto pogląd, przedstawiony w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych, jakoby G. Ł. była uprawniona do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty według zasad przewidzianych w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. Wynika to z faktu, że w sprawie G. Ł. doszło już do wydania ostatecznej decyzji administracyjnej i przeciwko dopuszczalności ponownego złożenia wniosku w tej samej sprawie przemawia wzgląd na wyrażoną w art. 16 kpa zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 900/08, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący kasacyjnie wskazuje ponadto, że zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa była nieuzasadniona, skoro zmiana wartości rekompensaty potwierdzonej na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów została zagwarantowana przez jej waloryzację na podstawie art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Taki pogląd należy odrzucić. Jeśli bowiem ustawodawca wprost przewidział w art. 20 ww. ustawy możliwość zmiany decyzji na podstawie art. 155 kpa i odrębnie uregulował kwestię waloryzacji (art. 17 ust. 5 tej ustawy), to oznacza, że – z woli samego ustawodawcy – są to dwie odrębne instytucje, służące odrębnym celom. Jak trafnie wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, waloryzacja następuje na etapie wypłaty świadczenia i jej podstawą jest kwota wskazana w decyzji lub zaświadczeniu. Zmiana zaś ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 kpa w związku z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. służy zmianie kwoty rekompensaty z uwagi na jej nieaktualność spowodowaną upływem czasu i związanym z tym wzrostem wartości nieruchomości. Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ocenę prawną zawartą w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji i tym samym uznał, że przytoczone podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione i w konsekwencji – działając na podstawie art. 184 ppsa – orzekł jak w sentencji. Brak jest podstaw do zasądzenia na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 1 ppsa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącej, bowiem skarżąca na etapie tego postępowania kosztów takich nie poniosła.