II SA/Wr 822/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. G. i G. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 18 września 2014 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy napowietrznej linii energetycznej wraz z oświetleniem I. uchyla decyzję I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w powiecie w. (dalej PINB), w związku z informacją właścicieli działki nr [...] w M. o wykonaniu bez ich zgody "nowej gminnej napowietrznej instalacji energetycznej wraz z oświetleniem na skos przez ich działkę", wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej budowy napowietrznej linii energetycznej wraz z oświetleniem na ww. działce nr [...]. Po przeprowadzeniu oględzin PINB ustalił, że przez przedmiotową nieruchomość przebiega linia energetyczna niskiego napięcia 0,4 kv wraz z oświetleniem drogowym, zasilająca miejscowość M.. Do linii tej podłączony jest budynek mieszkalny znajdujący się na ww. działce. Ustalono, że na słupach betonowych, wirowanych, znajdują się również lampy oświetleniowe, a przewody elektryczne są w całości zaizolowane. Na działce nie ma natomiast posadowionych słupów energetycznych. Według właściciela linii energetycznej, wykonane prace stanowią jedynie bieżącą konserwację linii na odcinku nad działką. Ze względu na jej zły stan techniczny, dokonano wymiany przewodów nieizolowanych na izolowane. Trasa przebiegu linii nie uległa zmianie. Nadto właściciel linii wyjaśnił, że nie jest znany rok jej budowy (najprawdopodobniej jest to linia poniemiecka). Najwcześniejsze wpisy w "paszporcie ogólnym", pochodzą z 1963 r. kiedy to przeprowadzono jej obchód. Do akt administracyjnych włączono przedłożone przez niego dokumenty dotyczące modernizacji linii, w tym notatkę z dnia 27 kwietnia 2014r. określającą zakres prac które powinny być przeprowadzone w związku z modernizacją linii oraz dowody potwierdzające, że istniała ona co najmniej od 1963r. Natomiast właściciele działki nr [...], w piśmie procesowym z dnia 14 maja 2014 r. twierdzili, że wykonana przebudowa linii zgodne z ustaleniami planu miejscowego powinna obejmować zmianę instalacji napowietrznej na ziemną. Podali także, że nowe słupy zainstalowano w innych miejscach, nowa instalacja jest dużo niżej niż stara, inny jest kąt przebiegu linii energetycznej przez ich działkę. Przebudowa instalacji objęła teren całej wsi. Decyzją z dnia 22 lipca 2014 r., nr [...], PINB na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie samowolnej budowy napowietrznej linii energetycznej wraz z oświetleniem na działce nr [...]. Zdaniem organu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazał, że na działce skarżących nie dokonano samowolnej budowy linii energetycznej wraz z oświetleniem. Przez tę nieruchomość przebiega bowiem linia energetyczna NN która istniała już przed 1963 r. i poddawana była konserwacjom i remontom. Natomiast wykonane roboty polegające na wymianie kabla nieizolowanego na izolowany, przy zachowaniu pierwotnej trasy przebiegu linii kablowej, mieszczą się w granicach użytkowania obiektu i nie wymagały uzyskania zezwolenia organu architektoniczno- budowlanego. W tych okolicznościach – zdaniem organu – zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji M. G. i G. G. zarzucili, że na ich działce wykonano nową napowietrzną instalację energetyczną z naruszeniem przysługującego im prawa własności oraz sprzecznie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB), zaskarżoną decyzją z dnia 18 września 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy zaznaczył, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było z urzędu i miało na celu zbadanie, czy wykonane roboty dotyczące budowy napowietrznej linii energetycznej wraz z oświetleniem na działce skarżących wykonane zostały legalnie, czy samowolnie. Organ II instancji dostrzegł, że PINB podjął czynności dla ustalenia okoliczności budowy spornej linii. Zdaniem organu odwoławczego, analiza zgromadzonych dowodów – pochodzących częściowo od właściciela linii – przy braku innych dowodów ze strony skarżących, wskazuje, że sporna linia wybudowana została legalnie, a tym samym zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. Stanowiska tego nie zmienia fakt nie przełożenia decyzji o pozwoleniu na budowę spornego obiektu. Mając na uwadze czas jaki upłynął od jego realizacji – ponad 50 lat - odnalezienie decyzji o pozwoleniu na budowę może być utrudnione. Istotne przy tym jest, że obowiązek archiwizacji decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest wieczysty. Na gruncie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu obowiązany jest przechowywać opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych przez okres jego istnienia. Uprzednio obowiązujące przepisy wymagały archiwizacji dokumentacji budowlanej przez okres 10 lat. W tych okolicznościach tylko jednoznaczne ustalenie, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana, stanowiłoby podstawę do przyjęcia, że inwestycja jest samowolą budowlaną. Organ II odwołał się w tym względzie do stanowiska orzecznictwa, według którego samowoli budowlanej nie można domniemywać. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie. Przedmiotowa linia energetyczna istniała ponad 50 lat (jest to najprawdopodobniej linia poniemiecka) i nigdy jej legalność nie była kwestionowana - co przemawia przeciwko przyjęciu samowoli budowlanej. Obiekt poddawany był wielokrotnie pracom konserwacyjnym – tak jak w przypadku wymiany kabli izolowanych na nieizolowane. Zdaniem organu odwoławczego, wykonanie robót polegających na wymianie kabla lub dowieszeniu dodatkowego kabla na istniejącym słupie, mieści się w zakresie użytkowania obiektu i nie podlega przepisom Prawa budowlanego. Tym samym na wykonanie tego rodzaju robót nie jest wymagane zgłoszenie lub pozwolenie na budowę. DWINB zauważył także, że skarżący na okoliczność nielegalności budowy nie przedłożyli żadnych dokumentów. Nie znalazło także potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym (w tym oględzinach) ich oświadczenie, jakoby na ich nieruchomości posadowione były słupy elektryczne. Zdaniem DWINB, organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i dokonał właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego – zarzuty odwołania okazały się nieuzasadnione. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie M. G. i G. G. podnieśli, że sporna linia energetyczna wykonana została wraz z nowymi słupami posadowionymi poza ich działką oraz nową instalacją oświetlenia (której nie było), z naruszeniem przysługującego im prawa własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Skarżący uważają, że instalacja wykonana została niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza przebudowę sieci jedynie przez zastąpienie sieci napowietrznej siecią kablową ziemną. Z tego względu wniesiono o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości wywody prawne i argumentację zawartą w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a u.p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. b u.p.p.s.a.) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c u.p.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie – niezależnie od zawartej w niej argumentacji – zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w przywołanym wyżej art. 145 § 1 ust. 1 lit. c u.p.p.s.a., dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd nie będąc związanym zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze, może bowiem uchylić zaskarżony akt z innych przyczyn nie podniesione w skardze (art. 134 u.p.p.s.a.). Nadto kontrola Sądu może również objąć inne akty prawne które podjęte zostały w granicach sprawy (art. 135 u.p.p.s.a). Motywując przedstawione wyżej stanowisko przypomnieć wypada, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organy administracji obowiązane są podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a., a następnie do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. A to z kolei zapewnia realizację zasady wyjaśniania zasadności przesłanek wyrażoną w art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie określonej przez PINB jako samowolna budowa linii energetycznej na działce nr [...], należy uznać co najmniej za przedwczesne, gdyż organy uchybiły ww. przepisom i nie ustaliły stanu faktycznego sprawy istotnego dla oceny czy, i jaka konkretna norma prawa materialnego znajduje w niej zastosowanie . Przyjmuje się bowiem, że bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygniecie jej co do istoty. W orzecznictwie zauważa się, że istota bezprzedmiotowości postępowania polega na nastąpieniu takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu), a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 467/11; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 48/13, CBOSA, nsa.gov.pl). Bezprzedmiotowość zachodzi zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Przy czym, bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. W przypadku przyczyny o charakterze przedmiotowym, postępowanie administracyjne uznać należy za bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Organ uprawniony jest tym samym do umorzenia postępowania, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji przyjmuje się, że umorzenie postępowania w sprawie samowoli budowanej nastąpić może w sytuacji, gdy w świetle bezspornie ustalonego stanu faktycznego sprawy, brak jest podstaw prawnych do podejmowania przez organ czynności legalizacyjnych czy też naprawczych (art. 48, art. 49 b lub art. 51 Prawa budowlanego). W takiej sytuacji decyzja umarzająca może jednak zapaść, dopiero po uprzednim przeprowadzeniu postępowania jurysdykcyjnego, zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie wątpliwości wzbudza już początkowy etap postępowania związany ze wskazaniem zakresu i przedmiotu postępowania. Organ pierwszej instancji wszczynając postępowanie z urzędu określił, że dotyczy ono samowolnej budowy linii energetycznej na działce nr [...]. Takie sprecyzowanie przedmiotu postępowania wzbudza wątpliwości. Po pierwsze dlatego, że nie można pomijać związku jaki jest widoczny pomiędzy podjęciem czynności procesowych działaniami skarżących podejmowanymi w związku z lokalizacją linii na ich działce. Wszczęcie postępowania w niniejszej bezsprzecznie zainicjowane było wystąpieniem skarżących, informujących o wykonaniu na ich działce nowej gminnej napowietrznej instalacji energetycznej. Skarżący – mający w tym postępowaniu przymiot strony – wyraźnie wskazywali w swoich wypowiedziach (zarówno przed wszczęciem postępowania jak i w jego toku), że kwestionują legalność ostatnio wykonanych robót budowlanych związanych ze sporną linią, które określili jako jej przebudowa. Powyższe żądania niewątpliwie wymagały podjęcia odpowiednich czynności wyjaśniających i dokonania oceny organu, wyrażonej w stosownym akcie administracyjnym. Powinny one odnosić się do twierdzeń i wniosków podnoszonych przez strony postępowania, które – jak już zauważono – nie odnosiły się do samego zdarzenia wybudowania wiele lat temu linii energetycznej, ale do konkretnych robót przeprowadzonych w ostatnim czasie na już istniejącym obiekcie, które to roboty skarżący określili jako przebudowa. Zdaniem Sądu, decyzja umarzająca postępowanie ograniczone do oceny samowolnej budowy linii energetycznej i skupiająca się na kwestii związanej z brakiem pozwolenia na budowę dla obiektu wybudowanego wiele takt temu, nie może rozstrzygać postawionych przez skarżących kwestii w prawidłowy sposób, skoro nie stanowią one przedmiotu postępowania. Zakres oceny niewątpliwie mógłby być szerszy, gdyby postępowanie wszczęto np. w sprawie robót budowanych wykonanych na działce skarżących. Po drugie, wątpliwości związane z przyjętym przez organ zakresem i przedmiotem postępowania pogłębia fakt, że w uzasadnieniu decyzji, PINB odniósł się także do robót związanych z "modernizacją linii" uznając ogólnie, że roboty polegające na wymianie kabla, czy podwieszeniu drugiego kabla na istniejącym słupie energetycznym, nie są objęte zakresem Prawa budowalnego. Z powyższego wynika, że PINB zamierzał odnieść się do kwestii podnoszonych przez skarżących, jednak z niewiadomych przyczyn nie objął ich zakresem postępowania. W związku z tym zauważyć należy, że zakres rozstrzygnięcia zawartego w decyzji nie może pośrednio wynikać z jej uzasadnienia, gdyż nie powinno się rozstrzygać o części uprawnień lub obowiązków w osnowie decyzji a w pozostałej części w uzasadnieniu ( por. np. NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 2003 r. I SA 215/02, LEX nr 149489). Do powyższych kwestii organ powinien się zatem odnieść, po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, przez rozstrzygnięcie decyzji a przez jej uzasadnienie. W ocenie Sądu, kwestia zakresu i przedmiotu prowadzonego postępowania wymaga więc ponownego rozważenia organu. Zauważyć także należy, że ustalenie, że wykonane roboty – nie będące budową – nie są objęte reglamentacją Prawa budowlanego, wymagało poczynienia konkretnych ustaleń faktycznych, w szczególności jeżeli charakter i kwalifikacja tych robót są między stronami sporne. W ocenie Sądu organy nie podjęły odpowiednich czynności wyjaśniających w tym względzie. Tymczasem twierdzenie inwestora, że "modernizacja linii energetycznej" obejmowała jedynie wymianę i zaizolowanie kabla na istniejących słupach może budzić wątpliwości w świetle zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów. W śród nich znajduje się bowiem notatka z dnia 27 kwietnia 2012 r. sporządzona przez pracowników właściciela obiektu, dotycząca modernizacji przedmiotowej linii, w której zapisano, że w związku z pracami modernizacyjnymi linii należy: "wymienić słupy linii typu E lub ŻN"; "wymienić przewody linii głównej, wymienić przyłącz do budynków" , "zabudować ograniczniki przepięć ... przenieść istniejące oprawy oświetlenia ulicznego na nowe słupy". Również skarżący w toku postępowania twierdzili, że dokonano wymiany słupów w innym miejscu oraz wskazywali, że inny jest przebieg linii nad ich działką a wreszcie , że zamontowano oświetlenie którego dotychczas nie było. Powyższe okoliczności zostały przez organ zupełnie pominięte. Tymczasem nawet jeżeli słupy nie są i nie były lokalizowane na działce skarżących, są przecież elementem obiektu budowlanego który stanowi przedmiot postępowania, tj nadziemnej linii energetycznej niskiego napięcia, zatem ustalenie zakresu wykonanych robót oraz ich kwalifikacja wymagała zbadania również kwestii wymiany słupów oraz zmiany przebiegu kabli. Wobec dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, stwierdzić należy, organ wadliwie poprzestał tylko na oświadczeniu pełnomocnika właściciela linii co do zakresu i charakteru wykonanych prac. Winien bowiem przeanalizować również inne posiadane dowody - w razie potrzeby dokonać ich uzupełnienia – i dopiero na podstawie całości materiału dowodowego, ocenić jakie prace w istocie wykonano i czy są one objęte reżimem Prawa budowlanego. Niezależnie od powyższych uwag, stwierdzić należy, że jeżeli organ wszczął już postępowanie w sprawie samowolnej budowy linii energetycznej, to w pierwszym rzędzie powinien w sposób nie budzący wątpliwości ustalić okres budowy tej linii, jakie przepisy prawa materialnego wówczas obowiązywały oraz, czy w świetle tych regulacji prawnych wymagane było pozwolenie na budowę. Kwestią wyjściową było zatem ustalenie reżimu prawnego według którego należy oceniać legalność obiektu. Dopiero po tych ustaleniach można określić, czy pozwolenie na budowę zostało wydane. Jak wskazuje się w orzecznictwie sam fakt istnienia obiektu budowalnego nie kreuje domniemania, że istnieje on legalnie (tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r. II SA/Gl 1042/09, CBOSA nsa.gov.pl). Należy jednak zgodzić się ze stanowiskiem, że w przypadku obiektów powstałych przed wieloma laty, brak decyzji o pozwoleniu na budowę nie przesądza o jego nielegalności. Sąd co do zasady, podziela prezentowane w orzecznictwie poglądy, że w przypadku braku możliwości ustalenia okresu budowy obiektu przy niezachowaniu się żadnych dokumentów na okoliczność jego wybudowana nie można domniemywać samowoli budowlanej. Wyrażając taki pogląd, judykatura podkreśla jednak, że legalność obiektu budowlanego co do którego nie zachowała się dokumentacja budowlana powinna być w postępowaniu administracyjnym dowodzona wszelkimi możliwymi środkami. Możliwe jest zatem posłużenie się wszelkimi dowodami które mogą potwierdzić nie tylko fakt istnienia linii ale i fakt jej legalności. W niniejszej sprawie czynności organu w tym zakresie zabrakło. Przede wszystkim organ I instancji nie zwrócił się we własnym zakresie do innych organów i instytucji dla ustalenia czy i jaką dysponują dokumentacją która mogłaby być pomocną w tej kwestii. Organ oparł się tylko na oświadczeniu właściciela linii – co oczywiście było dopuszczalne – ale po wyczerpaniu innych możliwości dowodowych. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd doszedł do przekonania, że w postępowaniu prowadzonym przed organami nadzoru budowlanego doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Stan faktyczny sprawy i niepełna ocena materiału dowodowego nie pozwala – zdaniem Sądu – na jednoznaczne stwierdzenie, że istniały podstawy do umorzenia postępowania, którego zakres nie został jednoznacznie ustalony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy właściwy organ uwzględni uwagi zawarte w niniejszym wyroku i wyeliminuje stwierdzone naruszenia prawa procesowego, przede wszystkim, rozważy zaś precyzyjnie zakres prowadzonego postepowania, również w kontekście żądań zgłaszanych przez skarżących. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134, art. 135 oraz 152 u.p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.