I OSK 1834/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Sędzia NSA del. Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Go 346/13 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłków 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Sulechowa z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze na rzecz J. S. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Go 346/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] lutego 2013 r., w przedmiocie przyznania zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłków. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że decyzją z 2 stycznia 2013 r., działająca z upoważnienia Burmistrza Sulechowa Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Sulechowie, przyznała J. S. świadczenie w formie m. in. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, na H. S. i W. S., w kwocie 400,00 zł miesięcznie (za grudzień kwota 293,40 zł), na okres od 1 listopada 2012 r. do 22 grudnia 2012 r. (pkt 4). Uzasadniając decyzję w zakresie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego organ wskazał, że w sytuacji gdy osoba przebywająca na urlopie wychowawczym opiekuje się bliźniętami (w niniejszej sprawie H. i W. S.), otrzymuje ona – zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r - jeden miesięczny dodatek ale w wydłużonym do 36 miesięcy okresie. Organ zaznaczył przy tym, że w niniejszej sprawie okres pobierania dodatku upłynął 22 grudnia 2012 r., zaś za niepełne miesiące kalendarzowe dodatek przysługuje w wysokości 1/30 dodatku miesięcznego za każdy dzień. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze decyzją z [...] lutego 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r ustala w sposób jednoznaczny i kategoryczny kwotę przysługującego świadczenia, nie dając organowi żadnych uprawnień do określenia jej w innej wysokości i nie uzależniając w żaden sposób kwoty dodatku od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego uzyskania. Zrozumienie treści powyższego przepisu nie nasuwa wątpliwości i nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych, poza zwykłą wykładnią gramatyczną. Przy czym należy zauważyć, że wybór metody wykładni przepisów nie należy do sfery swobodnego uznania interpretatora. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się pierwszeństwo wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni. Dopiero w razie wątpliwości co do możliwych znaczeń tekstu prawnego należy odwołać się do innych dyrektyw, np. funkcjonalnych. Organ wskazał, że z interpretacji art. 10 u.ś.r wynika wprost, że niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, wysokość dodatku została ukształtowana na jednym poziomie, tj. w kwocie 400 zł. Kryterium liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu ma natomiast znaczenie przy ustalaniu okresu przysługiwania tego dodatku, który wynosi 36 miesięcy kalendarzowych. Zatem w wypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu forma szczególnego wsparcia nad taką rodziną przybiera postać wydłużenia okresu pobierania przedmiotowego dodatku, a nie zwielokrotniania jego wysokości. Dotyczy to także przypadku sprawowania opieki nad dzieckiem lub dziećmi legitymującymi się orzeczeniem o niepełnosprawności. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że gdyby zamiarem ustawodawcy było przyznanie uprawnienia do przedmiotowego dodatku na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu, to dałby temu wyraz posługując się odpowiednimi zwrotami normatywnymi. Dla przykładu wskazać należy, iż rozwiązanie takie zostało sformułowane w odniesieniu do dodatku z tytułu urodzenia więcej niż jednego dziecka w czasie jednego porodu (art. 9 ust. 1 i ust. 4 u.ś.r), dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka (art. 11 a ust. 1 i 3 u.ś.r), dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (art. 14 ust. 1 i 2 u.ś.r). Natomiast w zakresie dodatku z tytułu korzystania z urlopu wychowawczego ustawodawca takiej możliwości nie przewidział. Skargę na powyższą decyzję złożyła J. S.. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd stwierdził, że treść art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.ś.r nie nasuwa wątpliwości i nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych (poza wykładnią gramatyczną), a więc odwoływania się do pozajęzykowych dyrektyw interpretacyjnych. Przepis ten ustala w sposób jednoznaczny i kategoryczny kwotę przysługującego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Jednocześnie przepis ten nie daje organowi pomocy społecznej żadnych uprawnień do określania jej w innej wysokości i nie uzależniając w żaden sposób kwoty dodatku od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego uzyskania. Wyłącznym zaś elementem faworyzującym osoby opiekujące się większą liczbą dzieci w okresie korzystania z urlopu wychowawczego jest wydłużony okres przysługiwania comiesięcznej kwoty tego dodatku (36 miesięcy kalendarzowych). Ponadto słuszna jest także uwaga organu odwoławczego, iż gdyby zamiarem ustawodawcy było przyznanie uprawnienia do przedmiotowego dodatku na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu, to dałby temu wyraz posługując się odpowiednimi zwrotami normatywnymi. Takie rozwiązanie zostało sformułowane w odniesieniu do dodatku z tytułu urodzenia więcej niż jednego dziecka w czasie jednego porodu (art. 9 ust. 1 i ust. 4 u.ś.r), dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka (art. 11 a ust. 1 i 3 u.ś.r), dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (art. 14 ust. 1 i 2 u.ś.r). Natomiast w zakresie dodatku z tytułu korzystania z urlopu wychowawczego ustawodawca takiej możliwości nie przewidział. W ocenie Sądu organy administracji prawidłowo zatem określiły skarżącej kwotę przyznanego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w przypadku dwóch córek urodzonych podczas jednego porodu w kwocie 400 zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. Skowron. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten ustala wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w trakcie korzystania z urlopu wychowawczego w jednej, stałej kwocie, niezależnie od liczby dzieci urodzonych przy jednym porodzie, w sytuacji gdy dodatek ten, przy spełnieniu określonych w art. 10 przesłanek przysługuje do każdego otrzymanego przez stronę zasiłku rodzinnego, a więc na każde z dzieci skarżącej, urodzone przy jednym porodzie. 2) art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszenia przepisów prawa materialnego i zawiera usprawiedliwione zarzuty. Kwestię dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13, dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl ). Z uzasadnienia powyższej uchwały wynika, że w myśl art. 8 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Zgodnie z art. 4 ust. 1, zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. natomiast w art. 10 ust. 1 jest mowa o dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Brzmienie tych przepisów wskazuje, że zasiłek rodzinny przysługuje odrębnie na każde dziecko, a co za tym idzie dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego przysługuje do każdego z tych odrębnych zasiłków. Wątpliwości związane z treścią art. 10 ust. 1 pkt 2, według którego, dodatek przysługuje przez okres 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli matka lub ojciec, opiekun faktyczny dziecka albo opiekun prawny dziecka sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, usuwają rezultaty wykładni systemowej. W art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, określającym wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie ma zastrzeżenia, że osobie uprawnionej wypłaca się tylko jeden dodatek, tak jak to przewidywał art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz. U. z 1998 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dodany do tej ustawy z dniem 1 września 1999 r. Nadto, w ustawie o świadczeniach rodzinnych zawarte zostały odrębne unormowania regulujące zasady przyznawania każdego z dodatków. Przesłanką przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 ust. 1, jest opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jeżeli dziecko pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego. Nie jest natomiast przesłanką przyznania prawa do tego dodatku określenie okresu przez jaki dodatek przysługuje, w art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, ani określenie wysokości dodatku w art. 10 ust. 2. Nie można więc z przepisu, który określa okresy pobierania dodatku, w tym okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu (art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy), wyprowadzać wniosku, że przepis ten ogranicza prawo do dodatku tylko do jednego dodatku przysługującego do zasiłku rodzinnego na jedno z dzieci, w sytuacji gdy każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu jest dzieckiem, na które przysługuje zasiłek rodzinny i które pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, w okresie korzystania z tego urlopu. Analiza przepisów zawartych w art. 10 ustawy pozwala więc wyprowadzić wniosek, że jeżeli osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu i na każde z tych dzieci przysługuje jej zasiłek rodzinny, to do każdego z zasiłków rodzinnych na te dzieci przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Z powodu zajęcia przez Sąd I instancji stanowiska błędnego w kwestii przysługiwania dodatku do zasiłku rodzinnego, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej, niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, należało uchylić zaskarżony wyrok. Z uwagi na to, że zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, możliwe było rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji obarczone były uchybieniem materialnym polegającym na błędnej wykładni przepisów art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, sprzecznej ze stanowiskiem zajętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13 oraz w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.