II SA/Go 346/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłków oddala skargę. Wnioskiem z [...] września 2012r. J.S. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, tj. z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na H. i W.S., wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na W.S. oraz rozpoczęcia roku szkolnego na J.S.. Do wniosku wnioskodawczyni dołączyła niezbędne dokumenty potwierdzające sytuację dochodową rodziny oraz inne dokumenty w tym m.in. odpisy skrócone aktów urodzenia W.S. i H.S. (w dniu [...] marca 2009 r.) oraz zaświadczenie pracodawcy – P spółka jawna na jaki został udzielony urlop wychowawczy (tj. od [...] grudnia 2009 r. do [...] grudnia 2012 r.). Decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...], działająca z upoważnienia Burmistrza Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 4, art. 6 ust. 1, art. 10, art. 12a, art. 14, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm., dalej: u.ś.r), § 1 ust. 1 pkt 1, § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U z 2012 r., poz. 959) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: Kpa), przyznała J.S. świadczenie w formie: 1. zasiłku rodzinnego na dziecko do lat 5 – H.S., w kwocie 77,00 zł miesięcznie, na okres od [...] listopada 2012 r. do [...] października 2013 r., 2. zasiłku rodzinnego na dziecko do lat 5 – W.S., w kwocie 77,00 zł miesięcznie, na okres od [...] listopada 2012 r. do [...] października 2013 r., 3. zasiłku rodzinnego na dziecko w wieku 5-18 lat, na J.S., w kwocie 106,00 zł miesięcznie, na okres od [...] listopada 2012 r. do [...] października 2013 r., 4. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, na H.S. i W.S., w kwocie 400,00 zł miesięcznie (za grudzień kwota 293,40 zł), na okres od [...] listopada 2012 r. do [...] grudnia 2012 r., 5. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014, na J.S., w kwocie 100,00 zł jednorazowo, 6. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, na W.S., w kwocie 80,00 zł miesięcznie, na okres od [...] listopada 2012 r. do [...] października 2013 r. Uzasadniając decyzję w zakresie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego organ wskazał, że w sytuacji gdy osoba przebywająca na urlopie wychowawczym opiekuje się bliźniętami (w niniejszej sprawie H. i W.S.), otrzymuje ona – zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r - jeden miesięczny dodatek ale w wydłużonym do 36 miesięcy okresie. Organ zaznaczył przy tym, że w niniejszej sprawie okres pobierania dodatku upłynął [...] grudnia 2012 r., zaś za niepełne miesiące kalendarzowe dodatek przysługuje w wysokości 1/30 dodatku miesięcznego za każdy dzień. J.S. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem w zakresie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w trakcie korzystania z urlopu wychowawczego, twierdząc, że dodatek ten przysługuje także na jej drugie dziecko urodzone podczas jednego porodu. Odwołująca powołała się w tym zakresie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 848/07 (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lutego 2013r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że warunki nabycia prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w trakcie korzystania z urlopu wychowawczego reguluje art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r, zgodnie z którym dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatek przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie (ust. 2). Dodatek przysługujący za niepełne miesiące kalendarzowe wypłaca się w wysokości 1/30 dodatku miesięcznego za każdy dzień. Kwotę dodatku przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę (ust. 3). W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r ustala w sposób jednoznaczny i kategoryczny kwotę przysługującego świadczenia, nie dając organowi żadnych uprawnień do określenia jej w innej wysokości i nie uzależniając w żaden sposób kwoty dodatku od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego uzyskania. Zrozumienie treści powyższego przepisu nie nasuwa wątpliwości i nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych, poza zwykłą wykładnią gramatyczną. Przy czym należy zauważyć, że wybór metody wykładni przepisów nie należy do sfery swobodnego uznania interpretatora. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się pierwszeństwo wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni. Dopiero w razie wątpliwości co do możliwych znaczeń tekstu prawnego należy odwołać się do innych dyrektyw, np. funkcjonalnych. Organ wskazał, że z interpretacji art. 10 u.ś.r wynika wprost, że niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, wysokość dodatku została ukształtowana na jednym poziomie, tj. w kwocie 400 zł. Kryterium liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu ma natomiast znaczenie przy ustalaniu okresu przysługiwania tego dodatku, który wynosi 36 miesięcy kalendarzowych. Zatem w wypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu forma szczególnego wsparcia nad taką rodziną przybiera postać wydłużenia okresu pobierania przedmiotowego dodatku, a nie zwielokrotniania jego wysokości. Dotyczy to także przypadku sprawowania opieki nad dzieckiem lub dziećmi legitymującymi się orzeczeniem o niepełnosprawności. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że gdyby zamiarem ustawodawcy było przyznanie uprawnienia do przedmiotowego dodatku na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu, to dałby temu wyraz posługując się odpowiednimi zwrotami normatywnymi. Dla przykładu wskazać należy, iż rozwiązanie takie zostało sformułowane w odniesieniu do dodatku z tytułu urodzenia więcej niż jednego dziecka w czasie jednego porodu (art. 9 ust. 1 i ust. 4 u.ś.r), dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka (art. 11 a ust. 1 i 3 u.ś.r), dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (art. 14 ust. 1 i 2 u.ś.r). Natomiast w zakresie dodatku z tytułu korzystania z urlopu wychowawczego ustawodawca takiej możliwości nie przewidział. Skargę na powyższą decyzję złożyła J.S.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 10 u.ś.r poprzez przyznanie jednego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dwoje dzieci urodzonych podczas jednego porodu, 2. art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.ś.r polegające na przyjęciu, że do dwóch zasiłków rodzinnych, na dwoje dzieci urodzonych podczas jednego porodu przysługuje wyłącznie jeden dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, 3. zasady praworządności uregulowanej w art. 6 K.p.a oraz zasady państwa prawa uregulowanej w art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie wykładni art. 10 u.ś.r sprzecznej z systemowym i celowościowym znaczeniem zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku – w kontekście art. 4 ust. 1 oraz art. 8 ust. 2 u.ś.r, 4. zasady prawdy obiektywnej uregulowanej w art. 7 K.p.a poprzez nierzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, 5. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wynikającej z art. 8 K.p.a polegające na prowadzeniu postępowania w sposób naruszający interesy skarżącej poprzez przyjęcie wykładni dla niej niekorzystnej, 6. konstytucyjnego prawa rodziny, wynikającego z art. 18 Konstytucji RP, do ochrony i opieki ze strony Rzeczypospolitej Polskiej w związku z macierzyństwem i rodzicielstwem, poprzez przejęcie niekorzystnej wykładni art. 10 u.ś.r, 7. konstytucyjnego prawa rodziny skarżącej, wynikającego z art. 71 Konstytucji RP, do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych z powodu wielodzietności oraz trudnej sytuacji materialnej, poprzez przyjęcie niekorzystnej wykładni art. 10 u.ś.r, 8. konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa oraz zakazu dyskryminacji jednostki, uregulowanych w art. 32 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że na dwoje dzieci urodzonych podczas jednego porodu przysługuje jeden dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w sytuacji gdy na dwoje dzieci urodzonych przy dwóch porodach przysługiwałyby dwa dodatku, 9. zasady nadrzędności interesów dziecka, we wszystkich działaniach dotyczących dzieci wynikającej z art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka poprzez przyjęcie niekorzystnej dla interesów dzieci wykładni art. 10 u.ś.r. W oparciu o podnoszone zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadniając skargę skarżąca podobnie jak w odwołaniu powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 848/07, w którym Sąd ten stwierdził, że w przyjętej przez ustawodawcę w u.ś.r systemie świadczeń rodzinnych dodatki zostały związane z zasiłkiem rodzinnym (art. 8 u.ś.r). Do każdego zasiłku, w sytuacjach opisanych w art. 9-15 u.ś.r, przysługują dodatki i nie ulega wątpliwości, że mogą być one kumulowane. Wobec przyznania skarżącej zasiłków rodzinnych na każde z trójki dzieci i spełniania przez nią- w stosunku do każdego dziecka- warunków określonych w art. 10 ust. 1 ustawy, w tym korzystania z urlopu wychowawczego na każde z dzieci - do każdego z przyznanych zasiłków rodzinnych przysługuje skarżącej dodatek wychowawczy. Przyznanie zaś jednego dodatku w kwocie 400 zł łącznie na wszystkie urodzone w trakcie jednego porodu, troje dzieci (gdy na każde przysługuje osobne prawo do zasiłku rodzinnego), nie spełni- wbrew woli ustawodawcy- swej funkcji zaopatrzeniowej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kwestą sporną w rozpoznawanej sprawie jest to czy zgodne z obowiązującym prawem było przyznanie jednego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dwoje dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Rozstrzygając ten spór należy odnieść na samym początku do u.ś.r. Ustawa ta w art. 10 reguluje zasady przyznawania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu dodatek ten przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3)72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie (ust. 2). Dodatek przysługujący za niepełne miesiące kalendarzowe wypłaca się w wysokości 1/30 dodatku miesięcznego za każdy dzień. Kwotę dodatku przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę (ust. 3). Ustalając znaczenie tych przepisów należy wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 29 listopada 1999 r. sygn. akt FPK 3/99 (uchwała dostępna w CBOSA) sformułował uznawane również dzisiaj za dorobek orzeczniczy NSA tzw. ogólne zasady postępowania interpretatora tekstu prawnego: - należy najpierw ustalić czy dany wyraz /zwrot/ budzący wątpliwości interpretatora nie posiada definicji legalnej zawartej w akcie prawnym, w którym znajduje się, chyba że w tekście danej ustawy istnieje wyraźne odesłanie do innej ustawy; - wobec braku definicji legalnej należy podjąć działania mające za cel ustalenie, czy budzący wątpliwości zwrot ma swoje powszechnie ustalone w języku prawniczym /języku literatury prawniczej i języku orzecznictwa sądowego/ danej gałęzi prawa znaczenie; - w następnej kolejności należy odwołać się do języka powszechnego, czyli skorzystać najlepiej z kilku słowników polskiego języka ogólnego; - dopiero w przypadku wyczerpania reguł językowych, może mieć miejsce stosowanie pozajęzykowych dyrektyw interpretacyjnych /np. wykładni systemowej i celowościowej prawa podatkowego/, nakazujących spośród dopuszczalnych na gruncie reguł znaczeniowych danego języka etnicznego sensów tekstu prawnego wybrać takie znaczenie zespołu przepisów, przy którym odtworzone na jego podstawie normy miałyby najsilniejsze znaczenie aksjologiczne w przyjmowanym systemie wartości. Zasady te zostały pierwotnie sformułowane na gruncie prawa podatkowego, jednak uznaje się je za normę postępowania interpretacyjnego na gruncie całego prawa administracyjnego. Stosując te zasady należy stwierdzić, przyznając w tym zakresie rację organowi odwoławczemu, że treść art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.ś.r nie nasuwa wątpliwości i nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych (poza wykładnią gramatyczną), a więc odwoływania się do pozajęzykowych dyrektyw interpretacyjnych. Przepis ten ustala w sposób jednoznaczny i kategoryczny kwotę przysługującego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Jednocześnie przepis ten nie daje organowi pomocy społecznej żadnych uprawnień do określania jej w innej wysokości i nie uzależniając w żaden sposób kwoty dodatku od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego uzyskania. Wyłącznym zaś elementem faworyzującym osoby opiekujące się większą liczbą dzieci w okresie korzystania z urlopu wychowawczego jest wydłużony okres przysługiwania comiesięcznej kwoty tego dodatku (36 miesięcy kalendarzowych). Ponadto słuszna jest także uwaga organu odwoławczego, iż gdyby zamiarem ustawodawcy było przyznanie uprawnienia do przedmiotowego dodatku na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu, to dałby temu wyraz posługując się odpowiednimi zwrotami normatywnymi. Takie rozwiązanie zostało sformułowane w odniesieniu do dodatku z tytułu urodzenia więcej niż jednego dziecka w czasie jednego porodu (art. 9 ust. 1 i ust. 4 u.ś.r), dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka (art. 11 a ust. 1 i 3 u.ś.r), dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (art. 14 ust. 1 i 2 u.ś.r). Natomiast w zakresie dodatku z tytułu korzystania z urlopu wychowawczego ustawodawca takiej możliwości nie przewidział (podobne stanowisko zajęły: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 5 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 837/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 152/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 18 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1495/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 26 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 748/12 – wyroki dostępne w CBOSA). Tym samym Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w cytowanym przez skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 848/07, jak i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 917/12. Organy administracji prawidłowo zatem określiły skarżącej kwotę przyznanego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w przypadku dwóch córek urodzonych podczas jednego porodu w kwocie 400 zł. Organy te prawidłowo także ustaliły okres pobierania świadczenia, tj. od [...] listopada 2012 r. do [...] grudnia 2012 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 24 ust. 1 u.ś.r prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, który – zgodnie z art. 3 pkt 10 u.ś.r oznacza okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Jednak w przypadku skarżącej 36-miesięczny okres pobierania dodatku upłynął [...] grudnia 2012 r. (do tego bowiem dnia został udzielony przez pracodawcę urlop wychowawczy). Organ pierwszej instancji prawidłowo także określił, że za miesiąc grudzień 2012 r. kwota dodatku wynosi 293,40 zł. Przepis art. 10 ust. 3 u.ś.r stanowi bowiem, że dodatek przysługujący za niepełne miesiące kalendarzowe wypłaca się w wysokości 1/30 dodatku miesięcznego za każdy dzień. Kwotę dodatku przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę. Skoro organy obu instancji prawidłowo zinterpretowały art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.ś.r, nie mógł ostać się także zarzut skarżącej naruszenia Konstytucji RP jak i Konwencji Praw Dziecka. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.