IV SA/Gl 748/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Burmistrz Miasta C. postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie w sprawie przyznania J. J. świadczeń rodzinnych na synów D. J. i D. J., zakończonych decyzjami ostatecznymi organu I instancji z dnia [...] nr [...] z dnia [...] nr [...] oraz z dnia [...] nr: [...] W wyniku wznowionego postępowania administracyjnego, Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia [...] nr [...][...]odmówił uchylenia decyzji ostatecznych organu I instancji z dnia [...] nr:[...], z dnia [...] nr: [...] oraz z dnia [...]nr: [...] W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w toku postępowania J. J. nic podała żadnych nowych okoliczności, stanowiących elementy stanu faktycznego, które nie były znane organowi w dniu wydania przedmiotowych decyzji. W szczególności elementem stanu faktycznego, w przedmiotowej sprawie, nie jest orzeczenie WSA w Poznaniu, które przytoczyła strona. W w/w orzeczeniu zawarto jedną z możliwych wykładni stanu prawnego, która wiąże jedynie organ administracji publicznej, który orzekał w konkretnej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje utrwalony pogląd, że nowa wykładnia prawa, dokonana w orzecznictwie Sądu Najwyższego lub sądów administracyjnych albo w praktyce organów administracji publicznej nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania. Od tej decyzji strona złożyła odwołanie, w którym wskazała, że decyzja organu o przyznaniu dodatku do zasiłków rodzinnych tylko na jednego z jej synów jest krzywdząca, gdyż nie zabezpiecza interesów każdego z jej dzieci. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie precyzują dokładnie, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu przebywania na urlopie wychowawczym i sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas porodu przysługuje tylko na jedno dziecko. Przyznanie jednego dodatku do dwóch zasiłków rodzinnych nie spełnia swojej funkcji zaopatrzeniowej. Funkcją dodatku wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka w związku z przebywaniem na urlopie wychowawczym. Ustawa nie zawiera wskazania, że dodatek podczas korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje tylko na jedno z dzieci, urodzonych podczas jednego porodu. Strona wskazała, iż w związku z przyznaniem jej zasiłków rodzinnych na każde z dzieci i spełnieniem w stosunku do każdego z dzieci warunków, określonych w art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wnosi o przyznanie stosownego dodatku do każdego z przyznanych zasiłków. W związku z tym J. J. wnosiła o uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu przebywania na urlopie wychowawczym na każdego z dzieci, tj. D. J. i D. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzja z dnia [...] działając na art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 02 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r. Nr 105 poz. 881 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podniesiono, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego jest przyznawany rodzicowi, któremu zastępuje on dochód utracony z pracy. Wobec czego, jeśli osoba przebywa na urlopie wychowawczym, na dzieci, w tym wypadku bliźniaki, przysługuje tylko jeden dodatek. Co do kwestii powołanego przez stronę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2008 r. (sygn. akt: IV SA/Po 848/07) jako podstawy wznowienia postępowania administracyjnego, Kolegium wskazało na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 09 kwietnia 2010 r., sygn. akt: II SA/Wr 30/10, zgodnie z którym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od dawna podkreślano, że nowa czy też odmienna wykładnia przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną decyzji orzekającej co do istoty sprawy nie może być traktowana jako nowa okoliczność faktyczna, ani nowy dowód uzasadniający wznowienia postępowania. Nowa wykładnia prawa nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko wtedy, gdy okoliczności stanowiące podstawę wznowienia postępowania okażą się na tyle istotne, że wywrą bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ostatecznej. Pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Dowód musi istnieć w dacie wydania decyzji, aby mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Okolicznością faktyczną istotną dla sprawy jest taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Ponadto istotne okoliczności i dowody muszą równocześnie być nowe, co oznacza, że zostały one po raz pierwszy zgłoszone przez stronę lub zostały odkryte przez organ po wydaniu decyzji. Warunkiem wznowienia postępowania jest także fakt istnienia omawianych okoliczności faktycznych i dowodów w dniu wydania decyzji, która stała się decyzją ostateczną. Wyjaśniono, że pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nie znane organowi, który wydał decyzję. Do okoliczności takich nie należy natomiast dokonana przez organ ocena materiału dowodowego sprawy ani też zastosowanie w danym stanie faktycznym określonych przepisów prawa lub ich interpretacja. Reasumując Kolegium stwierdziło, że w pełni podziela stanowisko organu I instancji, stwierdzające, iż brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca J. J. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznanie do zasiłku rodzinnego dodatku z tytułu przebywania na urlopie wychowawczym na każdego z dzieci D. J. i D. J. za okres od luty 2009 roku do 31 października 2010 roku, tj. 3 lata wstecz od złożenia wniosku w MOPS w C. W uzasadnieniu wskazała, że dnia 2 lutego 2012 roku dowiedziała się o wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2008 r. (sygn. Akt: IV SA/Po 848/07). Podkreśliła, że opiekowała się dwojgiem dzieci. Podniosła, że interpretacja dokonana przez organ I instancji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazuje, na które z dzieci dodatek jest należny, a któremu on nie przysługuje. W ocenie skarżącego takie zróżnicowanie dzieci prowadzi wprost do naruszenia art. 32 Konstytucji, zgodnie z którym wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Według dokonanej przez SKO wykładni prawa albo D. J. albo D. J. posiadają gorsze prawa. Stąd też w opinii skarżącej jej dzieci są dyskryminowane. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie art. 2, art. 18 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP prowadzące do nierównego traktowania rodzin wielodzietnych, w których dzieci nie urodziły się podczas jednego porodu, w stosunku do takich, w których takie zdarzenie miało miejsce, oraz naruszenie art. 8 ust. 2 i art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Nadto strona wskazała motywy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 848/07, uzasadniającego - w jej ocenie - przyznanie przedmiotowego dodatku na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu. W odpowiedzi na skargę organ orzekający w sprawie wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotowa skarga nie mogła odnieść skutku. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, iż strona skarżąca pismem z dnia 02 lutego 2012 r. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznymi decyzjami Burmistrza Miasta C. w kwestii dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - decyzji ostatecznych z dnia [...] nr: [...] z dnia [...] nr: [...] oraz z dnia [...]nr: [...] Pismo to dotyczy wznowienia postępowania z powodów podanych w art. 145 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a.. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż art. 16 k.p.a. wyraża zasadę trwałości decyzji administracyjnych. W konsekwencji uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Przepisy dotyczące przywołanych instytucji mają charakter szczególnej i zupełnej regulacji prawnej, która tylko w drodze wyjątku i w ściśle określonych przypadkach pozwala na wzruszenie decyzji ostatecznej i jako takie nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Strona skarżąca jako podstawę wznowienia w tej sprawie wskazała przepis art. 145 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a.. Należy podkreślić, że wznowienie postępowania administracyjnego jest obok instytucji wskazanych w art. 156 K.p.a. (stwierdzenie nieważności decyzji) oraz w art. art. 154 i 155 tego Kodeksu (uchylenie bądź zmiana decyzji) jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej i ma ono charakter wyjątkowy wobec wyżej wspomnianej zasady trwałości takich decyzji. Wznowienie postępowania może zatem nastąpić wyłącznie w przypadkach wyraźnie określonych w ustawie, a mianowicie jedynie wówczas, gdy zachodzi jedna z przesłanek wskazanych w art. 145 §1 i 145a §1 K.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie m.in. w przypadku: 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2). W niniejszej sprawie, żadna z sytuacji opisanych w tych unormowaniach nie miała jednak miejsca. Strona skarżąca wywodziła, że wznowienie postępowania powinno nastąpić w związku z przyjęciem przez sąd administracyjny w innym postępowaniu odmiennej niż dotychczas wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie. Zmiana stanowiska co do interpretacji art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, znajdująca wyraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 848/07 stanowiła bowiem, jej zdaniem okoliczność, o której mowa w art. 145 §1 pkt 5 k.p.a.. W ocenie Sądu, powyższe twierdzenie nie zasługuje na aprobatę. Przywołany przepis stanowi, że postępowanie wznawia się, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który decyzję tą wydał. W ugruntowanej już linii orzecznictwa sądów administracyjnych, inna wykładnia przepisu prawnego, zarówno dokonana przez organ stosujący prawo, jak i ustalona w judykaturze nie jest przesłanką wznowienia postępowania (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 29/97, publ.: LEX nr 34920, z dnia 13 lipca 1994 r., sygn. akt III SA 1800/93, publ. : ONSA 3/1995, poz. 114 i z dnia 7 września 1982 r., sygn. akt SA/Kr 588/82, publ.: ONSA 2/1982, poz. 83). Mając powyższe na uwadze należy uznać, że słusznie organy uznały, że odmienna wykładnia przepisów prawa, na którą powołuje się skarżący zaprezentowana we wskazanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, nie stanowi przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. do zmiany decyzji w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Innymi słowy - błędna czy też inna wykładnia przepisów prawnych nie może stanowić przesłanki wznowienia, gdyż nie jest to ani okoliczność faktyczna, ani nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Podobnie jak dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy pod względem prawnym. Druga ze wskazanych przez skarżącego przesłanek wznowieniowych również nie zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż w sprawie tej w ogóle nie występowało tzw. "zagadnienie wstępne". Trzeba wyjaśnić skarżącemu, iż przesłanka ta bowiem związana jest z instytucją zagadnienia wstępnego w postępowaniu administracyjnym. Pojawienie się tego zagadnienia zobowiązuje organ administracyjny do zawieszenia postępowania i wystąpienia o rozstrzygnięcie tego zagadnienia do właściwego organu administracyjnego lub sądu, bądź wezwania strony, by dokonała tego w określonym terminie (art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a.). Jednakże w sytuacji określonej w art. 100 § 2 k.p.a., a więc gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji może załatwić sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Ten tryb postępowania stanowi zatem wyjątek od zasady wyrażonej w art. 100 § 1 k.p.a. i może być stosowany wyłącznie w okolicznościach tam wymienionych, ponadto przy zwężającej wykładni tych okoliczności. Taka zaś sytuacja nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w sprawie nie wystąpiły również pozostałe przesłanki wymienione w art. 145 §1 ani w art. 145a §1 k.p.a.. Stąd też w świetle zaprezentowanych wyżej rozważań prawnych należy stwierdzić, że okoliczności sprawy nie uzasadniały uwzględnienia wniosku o wznowienie postępowania. Abstrahując od powyższego godzi się wyjaśnić, że zdaniem tut. Sądu organ I instancji zaprezentował prawidłową wykładnię art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten bowiem ustala w sposób jednoznaczny i kategoryczny kwotę przysługującego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, nie dając organowi żadnych uprawnień do określenia jej w innej wysokości i nie uzależniając w żaden sposób kwoty dodatku od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego uzyskania. Na marginesie można wskazać, że kwestia ta została szeroko umówiona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 05 czerwca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 152/12, w którym to tenże Sąd wprost ustosunkował się do wskazywanego przez skarżącą wyroku WSA w Poznaniu (wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżony akt nie narusza prawa w stopniu mogącym uzasadniać jego uchylenie i dlatego działając na podstawie 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.