VI SA/Wa 1576/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.) Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oddala skargę W przedmiotowej sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu [...] czerwca 2013 r. w W., P. [...] około godziny 9.00 poddano kontroli drogowej pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], kierowany przez P. J. (dalej: "strona", "skarżący", "kierowca"). Kierowca okazał do kontroli wymagane dokumenty, m.in. licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką na obszarze Gminy R. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole nr [...]. Kierowca odmówił podpisania protokołu bez podania przyczyny. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2013 r. Wojewódzki [...] Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "[...]WITD", "organ I instancji") wszczął z urzędu wobec kierowcy postępowanie w sprawie naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1265, zwanej dalej: "u.t.d."). Strona przesłała do organu I instancji w dniu [...] października 2013 r. pismo, w którym wyjaśniła, iż nie zgadza się z interpretacją przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d. [...]WITD decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 5b u.t.d. i lp. 1.1 Załącznika nr 3 do tej ustawy, orzekł o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji. Pomimo iż skarżący posiadał licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką na obszarze Gminy R., to w czasie kontroli przewoził pasażerkę w W. na trasie: ul. K. – ul. M. Zdaniem organu I instancji, kierowca realizował kurs na zlecenie firmy G. w obszarze poza określonym w licencji, a nie - jak sam twierdził w piśmie z dnia [...] października 2013 r. – "klienta z innego obszaru". Nie ma więc tu zastosowania przepis art. 6 ust. 5 u.t.d. Od powyższej decyzji skarżący, reprezentowany przez adwokata P. Z., wniósł odwołanie, żądając uchylenia i umorzenia postępowania w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieustalenie okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 6 ust. 5 u.t.d., a w szczególności: skąd wyruszył kierowca, by podjąć i przewieźć pasażera, gdzie znajdował się klient, który zamówił kurs, a nadto błędne ustalenie przez organ I instancji, że strona wykonywała kurs na zlecenie firmy G., podczas gdy przewóz wykonywany był przez skarżącego we własnym imieniu i na własny rachunek, bowiem zamówienie złożył klient spoza obszaru określonego w licencji. W ocenie skarżącego, art. 6 ust. 5 u.t.d. ma zastosowanie również wówczas, gdy początek i koniec kursu mają miejsce poza obszarem określonym w licencji. Skarżący wskazał, że otrzymał zamówienie od klienta spoza obszaru i udał się w celu realizacji kursu z R. do W. Jednocześnie w odwołaniu pełnomocnik wniósł o dopuszczenie dowodu z przesłuchania strony na okoliczności związane z wykonywaniem kontrolowanego przewozu. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "GITD", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej: "k.p.a."), art. 4 pkt 22, art. 5b ust. 1, art. 6, art. 87 ust. 4, art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz lp. 1.1 Załącznika nr 3 do u.t.d., po rozpatrzeniu odwołania strony, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po przedstawieniu stanu faktycznego oraz treści przepisów prawnych, będących podstawą rozstrzygnięcia, uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia prawa w zakresie obowiązku posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Kierowca nie okazał bowiem licencji, która uprawniałaby go do świadczenia usługi transportu drogowego taksówką na terenie W., a z pisma Urzędu [...] W. z dnia [...] października 2013 r. wynika, że Prezydent W. nie udzielił skarżącemu licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką na terenie stolicy. Organ odwoławczy wskazał, że przewóz z obszaru określonego w licencji poza ten obszar jest możliwy tylko w wypadku art. 6 ust. 5 u.t.d., z którego wynika, że usługa przewozu powinna być realizowana na obszarach dwóch miejscowości, a nie wyłącznie na obszarze, na którym strona nie legitymuje się stosownym uprawnieniem. Taka interpretacja wynika z istoty uprawnienia na wykonywanie usług taksówkowych, które można wykonywać jedynie na obszarze, na który została udzielona. Zdaniem GITD, niedopuszczalne jest podejmowanie zleceń, w których przejazd miałby punkt początkowy i końcowy poza obszarem określonym w licencji; każdy więc przejazd musi mieć co najmniej punkt początkowy albo końcowy na etapie obszaru określonego w licencji. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie strona mogła wykonywać przewozy osób taksówką na terenie Gminy R., a poza tym obszarem, w drodze wyjątku, mogła wykonać przewóz w przypadku, gdy punktem początkowym albo końcowym przewozu był obszar Gminy R. Tymczasem strona wykonywała w chwili kontroli na życzenie klienta usługę przewozu na terenie W., poruszając się z jednego do drugiego punktu tego miasta, a więc poza obszarem objętym licencją, co jest niedopuszczalne w świetle u.t.d. Odnosząc się do wniosku o przesłuchanie strony organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 86 k.p.a., dowód ten przeprowadza się po wyczerpaniu innych środków dowodowych lub z powodu ich braku w sytuacji, gdy nadal istnieją niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie wszystkie istotne okoliczności zostały wyjaśnione w oparciu o inne dowody. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy skarżący wyruszył w celu zabrania klienta z obszaru Gminy R., gdyż istotne jest, skąd został zabrany pasażer i dokąd został przewieziony. Z materiałów dowodowych jednoznacznie wynika (co nie było przez stronę kwestionowane), że klient przewożony był z ul. K. na ul. M. w W. Jednocześnie GITD wskazał, że wyłączenie, o którym mowa w art. 6 ust. 5 u.t.d., nie mogło znaleźć zastosowania w tej sprawie z tego względu, że kontrolowany przewóz odbywał się w całości poza obszarem określonym w udzielonej stronie licencji, a nie dlatego, że klient złożył zamówienie za pośrednictwem firmy G. Powyższy przepis nie wskazuje, w jaki sposób zamówienie ma być złożone, w szczególności nie wymaga, aby klient złożył zamówienie przewozu bezpośrednio u przewoźnika. Organ odwoławczy podniósł również, że strona nie powołała w sprawie okoliczności i nie przedstawiła żadnych dowodów na to, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia, ani nie mogła przewidzieć zdarzeń i okoliczności, które do naruszenia doprowadziły (art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.). Od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 5 u.t.d. poprzez jego błędną, zawężającą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w myśl tego przepisu niedozwolone jest podejmowanie zleceń, w których przejazd miałby punkt początkowy i końcowy poza obszarem określonym w licencji, podczas gdy przepis tak nie stanowi; 2) art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania (choćby przez przesłuchanie strony) w kierunku ustalenia, czy zachodzą w sprawie okoliczności, określone jako wyjątki w ramach art. 6 ust. 5 u.t.d., a w szczególności zaniechanie ustalenia: skąd skarżący wyruszył, by podjąć w W. pasażera (wyruszył z R.) oraz czy miał umówione zlecenie na przewóz pasażera na określonej trasie z W. do R. (było to ustalone przez system obiegu i kojarzenia zleceń prowadzony przez firmę G.); 3) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że pomimo wskazania przez stronę istotnych dla sprawy okoliczności, organ nie ma obowiązku jej przesłuchać, pomimo braku dowodów na okoliczności przeciwne. Wobec powyższych zarzutów pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości oraz zasądzenie od GITD na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy w przedmiotowej sprawie zastosowały wykładnię zawężającą art. 6 ust. 5 u.t.d., która jest niedopuszczalna zważywszy na fakt, że stwierdzenie naruszenia tego przepisu skutkuje sankcją w postaci kary. W ocenie autora skargi, ww. przepis zezwala na jazdę poza obszarem określonym w licencji zarówno w sytuacji, kiedy początek, jak i koniec kursu znajdują się poza tym obszarem. I tak, przewóz poza obszarem określonym w licencji może być wykonany, jeżeli zamówienie złożył klient spoza tego obszaru, jak również jeżeli jest on realizowany w drodze powrotnej, do obszaru określonego w licencji. W przedmiotowej sprawie kontrolowany przewóz był legalny, bowiem zamówienie złożył klient spoza obszaru określonego w licencji, chociaż odbył się w całości w W., a nie w R. Poza tym po przewiezieniu pasażera na trasie pomiędzy ul. K. a ul. M. w W., strona miła pobrać stamtąd pasażera w celu przewiezienia go do R. Uzasadniając naruszenie przepisów prawa procesowego strona podniosła, że organ I instancji – w myśl zasady wyczerpującego zebrania materiału dowodowego - winien przesłuchać skarżącego z urzędu, gdyż przedstawiał on przebieg zdarzeń, który wymagał potwierdzenia przez przesłuchanie strony. Taka potrzeba i możliwość przesłuchania strony istniała także w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa w stopniu dającym podstawy do ich uchylenia. Przedmiotem skargi jest decyzja GITD utrzymująca w mocy decyzję [...]WITD o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8. 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Zgodnie z art. 5b ust. 1 u.t.d., podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką - wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Stosownie do art. 6 ust. 1 ww. ustawy, licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy, jeżeli spełnia wymagania określone ustawą. Według art. 6 ust. 4 u.t.d., licencja, o której mowa w ust. 1, udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący: 1) gminę; 2) gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia; 3) miasto stołeczne W. Z kolei w myśl art. 6 ust. 5 ww. ustawy, dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca taksówki jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie licencję (art. 87 ust. 4 u.t.d.). W myśl art. 4 pkt 22 ww. ustawy, przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy. Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 złotych (ust. 2). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa Załącznik nr 3 do omawianej ustawy (art. 92a ust. 6 u.t.d.). W uzupełnieniu wskazanych przepisów należy dodać, że z dniem 15 sierpnia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 kwietnia 2013 roku o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2013 r. poz. 567), która m.in. zmieniła treść naruszenia lp. 1.1 Załącznika nr 3 do u.t.d. Zgodnie z aktualnym brzmieniem ww. lp. 1.1, sankcja w postaci nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł dotyczy wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji. Zgodnie zatem z powołanymi przepisami, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, przy czym licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar. Licencja dotyczy zarówno określonego podmiotu (przedsiębiorcy), jak i przedmiotu (określonego pojazdu i obszaru). Nie ulega przy tym wątpliwości, że są to istotne elementy licencji, gdyż pozwalają na zidentyfikowanie zarówno przedsiębiorcy (osoby wykonującej przewóz), jak i pojazdu, na który została udzielona. Wykonywanie transportu drogowego taksówką na podstawie wymaganej licencji oznacza zatem korzystanie z licencji przez uprawniony podmiot na obszarze określonym w licencji i wymienionym w niej pojazdem. W przypadku, gdy transport drogowy taksówką jest wykonywany na obszarze niewymienionym w licencji, a zatem sprzecznie z treścią udzielonej licencji, dochodzi do wykonywania wspomnianego transportu bez wymaganej licencji. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji, skarżący został zatrzymany do kontroli w W. i w chwili zatrzymania wykonywał przewóz pasażera z ul. K. [...] na ul. M. [...], a zatem poza obszarem objętym licencją nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką, udzieloną na obszar R. Cytowany wyżej art. 6 ust. 5 u.t.d. dopuszcza wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Oznacza to, jak słusznie przyjął organ, że kurs musi co najmniej zaczynać się lub kończyć na obszarze objętym licencją, a więc w tym przypadku w gminie R. W ramach posiadanego zezwolenia brak jest podstaw do wykonywania przewozu pasażerów poza obszarem objętym licencją w sytuacji, gdy początek i koniec kursu znajduje się poza tym obszarem (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., II GSK 1167/13, wyroki WSA w Warszawie: z dnia 16 stycznia 2013 r., VI SA/Wa 2103/12 i z dnia 15 marca 2013 r., VI SA/Wa 2042/12, publ. CBOSA). W przypadku skarżącego nie zaistniał, zdaniem Sądu, opisany w art. 6 ust. 5 u.t.d wyjątek od zasady wykonywania transportu drogowego na określonym w licencji obszarze. Skoro licencja na transport drogowy została udzielona na obszar Gminy R., to co do zasady mógł on wykonywać przewóz osób taksówką na tym obszarze, a w drodze wyjątku – poza tym obszarem – jedynie w przypadku, gdy punktem początkowym albo końcowym przewozu byłby obszar Gminy R. Przyjmując na obszarze R. zlecenie wykonania usługi przewozu, skarżący mógł wyruszyć z pasażerem do W. i powrócić z W. bezpośrednio na obszar Gminy R. z innym pasażerem lub bez niego, bądź też na wezwanie spoza obszaru przewieźć pasażera na teren R. W ramach posiadanej licencji skarżący nie był jednak uprawniony do dokonywania przewozu pasażerów na terenie W., przy założeniu, że początek i koniec kursu miał się znajdować w W. W ocenie Sądu, przyjęcie argumentacji skarżącego zawartej w skardze doprowadziłoby do obejścia generalnego zakazu świadczenia usług poza obszarem określonym w zezwoleniu, podważałoby celowość reglamentacji takich przewozów i czyniłoby de facto zapis bezprzedmiotowym, a z wyjątku dotyczącego możliwości wykonywania transportu poza obszarem licencji uczyniłoby regułę, co jest niedopuszczalne. Odwołanie się skarżącego w skardze na poparcie swojego stanowiska do wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r., wydanego w sprawie VI SA/Wa 2041/12 nie znajduje uzasadnienia, bowiem został on uchylony na skutek przyjęcia przez NSA w wyroku z dnia 30 września 2014 r. w sprawie II GSK 1167/13 odmiennego poglądu odnośnie do wykładni przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d., który jest zbieżny ze stanowiskiem prezentowanym przez Sąd w przedmiotowej sprawie. W oparciu o zebrany materiał dowodowy organy administracji słusznie oceniły i dokonały właściwej wykładni ww. przepisu, że dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie istotne było, skąd został zabrany pasażer i dokąd został przewieziony. Z protokołu kontroli oraz notatki urzędowej sporządzonej w dniu [...] czerwca 2013 r. przez kontrolującego funkcjonariusza Policji wynika, że klient przewożony był przez skarżącego z ulicy K. na ulicę M. w W. Zarzuty skargi co do dokonania przez organy "zawężającej" wykładni art. 6 ust. 5 u.t.d. nie zasługują więc na uwzględnienie, bowiem skarżący wykonywał niedozwolony przewóz, którego początek i koniec znajdował się w W., poza obszarem jego licencji. Wynikająca z powyższego decyzja w sprawie wymierzenia kary pieniężnej ma charakter związany, co oznacza, że w sytuacji zaistnienia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia sztywno określonej kary. W związku z powyższym, organ administracji drogowej zasadnie nałożył na skarżącego karę w wysokości 8.000 zł, przewidzianą przez Załącznik nr 3 do u.t.d (lp. 1.1). W niniejszej sprawie Sąd doszedł zatem do przekonania, że organ w toku postępowania zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., oparł swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że dowód z przesłuchania strony, zgodnie z art. 86 k.p.a., przeprowadza się po wyczerpaniu innych środków dowodowych lub w sytuacji, gdy nadal istnieją niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie organy administracji drogowej dysponowały: protokołem kontroli, notatką funkcjonariusza Policji, dokonującego kontroli z dnia [...] czerwca 2013 r., dokumentem licencji nr [...], pismem Prezydenta W. z dnia [...] października 2013 r. Te dowody są wystarczające dla ustalenia istoty sprawy, zgodnie z wykładnią art. 6 ust. 5 u.t.d. zaprezentowaną przez organy i zaakceptowaną przez Sąd, natomiast stanowisko skarżącego i żądanie jego przesłuchania należy traktować jedynie jako polemikę z ustalonymi okolicznościami, zmierzającą do uniknięcia wymierzenia kary pieniężnej. Stąd nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez brak dopuszczenia dowodu z przesłuchania strony na okoliczności związane z realizacją przedmiotowego przewozu. Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.