II OSK 171/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 23 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 104/14 o odrzuceniu skargi K. S. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy w przedmiocie doręczenia decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na posiadanie broni palnej gazowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. W dniu 28 kwietnia 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia K. S. pozwolenia na posiadanie broni palnej gazowej. Decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy cofnął K. S. pozwolenie na posiadanie broni palnej gazowej. Decyzja została wysłana 9 czerwca 2014 r. w godzinach porannych. Decyzją z tej samej daty nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy cofnął K. S. pozwolenie na posiadanie broni palnej myśliwskiej. W dniu 9 czerwca 2014 r. w godzinach popołudniowych, już po wysłaniu ww. decyzji, do Komendy wpłynęło pismo z [...] czerwca 2014 r. adwokata S. B., w którym zgłosił on swój udział w sprawie w charakterze pełnomocnika K. S. w toczącym się postępowaniu w sprawie cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni palnej myśliwskiej do celów łowieckich oraz załączył pełnomocnictwo. Na mocy wskazanego pełnomocnictwa K. S. upoważnił adwokata S. B. do zastępowania skarżącego wyłącznie w sprawie o cofnięcie pozwolenia na broń myśliwską. Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy został wezwany do usunięcia naruszenia prawa i doręczenia ww. decyzji. K. S., reprezentowany przez adwokata S. B., wniósł skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy polegającą na pozbawieniu pełnomocnika strony czynnego udziału w sprawie cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni palnej gazowej poprzez zaniechanie doręczenia mu wydanej w sprawie decyzji. Pełnomocnik wniósł jednocześnie o zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy do doręczenia mu rzeczonej decyzji oraz stwierdzenie, iż bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi wskazując, że nie należy ona do właściwości sądu administracyjnego. Postanowieniem z 23 października 2014 r. (sygn. akt II SAB/Bd 104/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, między innymi, że zarzut bezczynności formułowany w skardze do sądu administracyjnego może dotyczyć wyłącznie przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, a zatem tych aktów i czynności, składających się na działalność administracji publicznej, które są zaskarżalne i podlegają kontroli sądu administracyjnego. Innymi słowy, ustawodawca dopuścił możliwość składania skarg na bezczynność jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej nie może zatem dotyczyć czynności faktycznych, choćby organ lub inny podmiot był zobowiązany do ich wykonania w wyniku określonych zdarzeń lub wydania aktów administracyjnych. Zaskarżalne do sądu administracyjnego są bowiem decyzje, postanowienia lub inne akty administracyjne, a nie czynności faktyczne podejmowane na ich podstawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że stosownie do powołanego przepisu przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być akty lub czynności, które: - nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem zaskarżalne są na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, - są podejmowane w sprawach indywidualnych, bowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, - mają charakter publicznoprawny, gdyż tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, - dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, doręczenie decyzji, o którym mowa w art. 109 k.p.a., nie jest żadną z form wyżej wymienionych. Jest to czynność materialno-techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania lub reprezentującemu ją pełnomocnikowi rozstrzygnięcia w sprawie. Niewątpliwie czynność ta nie przyznaje, stwierdza lub uznaje uprawnienia lub obowiązku, gdyż fakt doręczenia ma jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia odwołania. Podkreślenia wymaga, że nie fakt doręczenia czyni dany podmiot stroną postępowania, albowiem status ten wynika z przepisów prawa materialnego, które ma zastosowanie w danej sprawie. Wyrażony pogląd znajduje oparcie zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie, gdzie popiera się pogląd, że zakres przedmiotowy aktów i czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa "należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają możliwość wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia obowiązku lub uprawnienia". W świetle powyższych rozważań, nie budziło wątpliwości Sądu pierwszej instancji, że czynność faktyczna doręczenia decyzji nie jest czynnością z zakresu administracji, podlegającą kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). K. S. wniósł skargę kasacyjną od postanowienia z 23 października 2014 r., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez jego błędną interpretację, polegającą na uznaniu, że doręczenie decyzji nie może zostać zakwalifikowane do czynności z zakresu administracji, podlegającej kognicji sądu administracyjnego na podstawie powyższego przepisu. Podkreślił, że doręczenie decyzji w sposób prawnie wiążący wpływa na sytuację określonego podmiotu prawa bądź przez to, że sama tę sytuację wyznacza, bądź przez to, że wywołuje określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy czynność polegająca na doręczeniu decyzji podlega kognicji sądów administracyjnych. Kognicja sądu administracyjnego w zakresie bezczynności organów administracji publicznej wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego paragrafu. Chodzi tu o bezczynność organu w sprawach dotyczących wydania decyzji administracyjnej, postanowienia wydawanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydawanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, czy też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem merytoryczne rozpatrzenie skargi na bezczynność organu administracji publicznej przez sąd administracyjny jest możliwe wyłącznie w sprawach należących do właściwości sądów administracyjnych, gdy skarga dotyczy bezczynności organu w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że czynność doręczenia stronie decyzji nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a p.p.s.a. Nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – przepis ten odnosi się bowiem do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone tam skutki prawne. Czynność doręczenia ani nie przyznaje, ani nie stwierdza, ani nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Prawidłowość doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego. Może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Niewykonanie takiej czynności nie jest natomiast bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie podlega zatem kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi. Zaskarżone postanowienie jest więc zgodne z prawem, a skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.