VIII SA/Wa 727/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania H. G. (dalej jako skarżący) od decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta P. przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., odmawiającej przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad żoną B. G., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji przywołał przepisy prawne dotyczące specjalnego zasiłku opiekuńczego i podał, że w sprawie nie miała miejsca faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad żoną. B. G. legitymuje się orzeczeniem o [...] stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu [...] kwietnia 2013 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. na czas określony do dnia [...] kwietnia 2015 r. Z orzeczenia wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lutego 2012 r. Ostatnie zatrudnienie skarżącego w Biurze Ochrony i Zabezpieczeń Elektronicznych "[...]" Sp. z o.o. trwało do [...] listopada 2011 r. a więc kiedy żona nie legitymowała się jeszcze orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Skarżący od [...] lutego 2012 r. zarejestrowany jest w Powiatowym Urzędzie Pracy w R., Filia w P. jako osoba bezrobotna, aktualnie bez prawa do zasiłku. Fakt zarejestrowania w Urzędzie Pracy, zdaniem organu I instancji, świadczy o gotowości podjęcia przez skarżącego pracy, gdyby zaistniała taka możliwość. Ośrodek natomiast nie kwestionuje faktu sprawowania osobistej opieki nad żoną, ale przy braku rezygnacji z zatrudnienia specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Odwołanie od wyżej opisanej decyzji, w ustawowym terminie, złożył skarżący i podniósł, że żoną opiekuje się od początku jej choroby tj. od 2011 r. Z pracy zwolnił się ze względu na chorobę żony, gdyż nie miał się nią kto opiekować. W PUP zarejestrował się tylko by móc skorzystać z ubezpieczenia zdrowotnego. Stan zdrowia żony jest ciężki i jedynie Skarżący może się nią opiekować. Wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku. SKO wskazało, że zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Dochód miesięczny rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł. i nie przekroczył kwoty kryterium dochodowego, tj. 623,00 zł. (okoliczność bezsporna). Z materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, w tym ustaleń wywiadu z dnia [...] kwietnia 2014 r. wynika, że zostały spełnione niektóre przesłanki z art. 16a ust. 1 i 2 ustawy, mianowicie żona Skarżącego legitymuje się [...] stopniem niepełnosprawności, Skarżący jako mąż jest osobą zobowiązaną do alimentacji na rzecz żony, sprawuje nad nią stałą opiekę (pomaga w cięższych pracach domowych - sprzątanie, gotowanie, pranie, przy kąpieli), dochód w przeliczeniu na osobę nie przekroczył progu dochodowego wynoszącego 623 zł. Zdaniem Kolegium Skarżący nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki datuje się od dnia [...] lutego 2012 r, podczas gdy z dokumentacji wynika, że w dacie uzyskania przez B.G. wymaganego, [...], stopnia niepełnosprawności ([...] kwietnia 2013 r.) Skarżący posiadał status osoby bezrobotnej, z prawem do zasiłku, zarejestrowanej w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. - Filia P., od [...] lutego 2012 r. Z informacji PUP z [...] marca 2014 r. wynika, że Skarżący nadal zarejestrowany jest jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Ostatnim miejscem zatrudnienia Skarżącego była "[...]" Sp. z o.o. w R., gdzie pracował w okresie od [...] sierpnia 2011 r. do [...] listopada 2011 r., a zatem pracę zakończył zanim żona uzyskała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem w czasie ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy na żonę, oraz w czasie uzyskania orzeczenia o [...] stopniu niepełnosprawności Skarżący nie pozostawał w zatrudnieniu ani nie wykonywał innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 ust. 22 ustawy. W tym przepisie ustawodawca określił pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W świetle powyższych ustaleń Kolegium stwierdziło, że Skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej po to, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawną żoną. W świetle poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych Kolegium na postawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. orzekło jak w sentencji wskazując, że obowiązujące przepisy nie dają możliwości uznaniowego przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Odnosząc się do zarzutów Skarżącego, że rezygnując z pracy w 2011r. uczynił to z uwagi na konieczność zapewnienia opieki chorej żonie, to SKO wyjaśniło, że [...] stopień niepełnosprawności żony został ustalony od [...] lutego 2012 r. Stosownie zaś do przepisu art. 16a ust 1 ustawy w dacie rezygnacji z zatrudnienia osoba wymagająca opieki musi posiadać stosowne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący podniósł, że jego żona jest chora od 2011 r. i już wtedy była niezdolna do samodzielnej egzystencji (operacja głowy). Od początku choroby żony nie mógł ubiegać się o pracę, gdyż żona wymagała całodobowej opieki. W PUP zarejestrował się tylko ze względu na ubezpieczenie zdrowotne. Podniósł, że wraz z żoną utrzymują się tylko z zasiłków. Żona skarżącego wymaga specjalnej diety, lekarstw, wyjazdów do lekarza. Skarżący nie może podjąć pracy, gdyż żona miewa omdlenia, zaburzenia pamięci i orientacji i nie może przebywać w domu sama, nie może też samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na wstępie należy wskazać, iż świadczenie to, obok zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego należy do grupy świadczeń opiekuńczych uregulowanych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Wprowadzone zostało ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) zgodnie, z którą w ustawie o świadczeniach rodzinnych dodano art. 16 a, określający przesłanki uzyskania i wysokość specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Zasadnicze przesłanki uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego określa art. 16 a ust. 1, warunki dodatkowe dotyczące dochodu rodziny zawarte zostały w ust. 2-5, natomiast okoliczności wyłączające uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyliczone zostały w ust. 8. Art. 16 a ust. 1 stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i poz. 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wobec powyższego przesłankami warunkującymi przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego są konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, istnienie wobec tej osoby obowiązku alimentacyjnego po stronie ubiegającego się o przyznanie świadczenia oraz rezygnacja przez tą osobę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Należy przy tym podkreślić, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to sytuacja, w której wnioskodawca z własnej woli zaprzestaje wykonywania czynności zarobkowych wymienionych w art. 3 pkt 22 tej ustawy. Jednocześnie zakończenie stosunku prawnego zatrudnienia lub innego stanu pracy zarobkowej winno być podyktowane zamiarem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, związaną z ubiegającym się o świadczenie, o którym mowa, węzłem obowiązku alimentacyjnego. Ponadto stan zdrowia osoby, nad którą opieka ma być sprawowana sprawia, iż osoba ta bezwzględnie wymaga opieki. W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadzała się do oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16a u.ś.r. i związku tej rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Bezsporne, bowiem jest, że na skarżącym, jako mężu osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. Jako przyczynę odmowy przyznania dochodzonego świadczenia organy orzekające w sprawie zgodnie uznały, iż skarżący nie pracował w chwili ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności u osoby uprawnionej, co oznacza, że nie zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Należy zauważyć, że istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Analiza uzasadnień zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że SKO w R., ustalając spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, skupiło się w zasadzie na ostatnim okresie pozostawania skarżącego w zatrudnieniu. SKO zdaje się też przyjmować, że rezygnacja z zatrudnienia powinna nastąpić po uzyskaniu orzeczenia o niepełnosprawności. W jego ocenie okoliczność, że ostatni stosunek pracy ustał na mocy porozumienia stron i to przed uzyskaniem orzeczenia o niepełnosprawności, przesądza o tym, że rezygnacja z zatrudnienia nie była związana z obowiązkiem sprawowania opieki nad chorą żoną Abstrahując od tego, że art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uzależnia spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia od ustania zatrudnienia w określonym prawem trybie, sam sposób zakończenia stosunku pracy nie może przesądzać o tym, że wolą skarżącego nie była rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki nad rodzicami. W tej sytuacji wskazać należy, że organy orzekające pominęły kluczowe elementy stanu faktycznego sprawy sprowadzające się do przyczyn ustania zatrudnienia skarżącego. Organy dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej nie mogą poprzestawać tylko na ustaleniu okoliczności sposobu utraty ostatniego miejsca zatrudnienia, ale również obowiązane są do wzięcia pod uwagę i innych okoliczności mogących warunkować spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Co więcej, w realiach sprawy niniejszej nieuprawnione jest ograniczenie się organów do badania wyłącznie faktu ostatniego zatrudnienia strony, skoro ciąży na nich obowiązek orzekania według stanu faktycznego istniejącego na dzień wydania decyzji. Jak wynika akt administracyjnych i wyjaśnień ze skargi skarżący, po ustaniu zatrudnienia zaopiekował się chorą żoną. Jak wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2013 r., żonie skarżącego ustalono stopień niepełnosprawności na dzień [...] lutego 2012 r., jednocześnie stwierdzono, że niepełnosprawność istnieje od listopada 2011 r. Powyższe okoliczności nie zostały w ogóle rozważone przez organy, w kontekście spełnienia przesłanki do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co stanowi o naruszeniu art. 7, 77 i art. 107 § 3 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie zasługuje na akceptację stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu, że skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad żoną, lecz go nie podjął. W ocenie sądu przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" rozumieć należy szeroko, mając na względzie cel ustawy i wartości wynikające z Konstytucji RP. Tą wartością konstytucyjną i tym celem ustawy jest ochrona i opieka nad osobą niepełnosprawną. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. Specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. W obecnie obowiązującym stanie prawnym, gdzie w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanką przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowanie zatrudnienia. W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy, by w celu uzyskania zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16a ustawy zatrudniała się po to tylko, by z tego zatrudnienia zrezygnować dla spełnienia zawężająco rozumianej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia określonej w art. 16a ust. 1 ustawy. Pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Fakt, że ustanie zatrudnienia nastąpiło przed uzyskaniem orzeczenia o niepełnosprawności podopiecznego nie może wykluczać przyjęcia, że doszło do rezygnacji z zatrudnienie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osoba bliską. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie dokonać oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz zbadać czy strona skarżąca spełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 16a ww. ustawy do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135, art. 152 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, iż wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.