II SA/Wa 1605/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Danuta Kania, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (WAM) postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania K. B. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] o odmowie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: K. B. złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. We wniosku zainteresowany wskazał, że pełni zawodową służbę wojskową w [...] w H. Podał adres do korespondencji [...] w H. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] odmówił wypłaty K. B. świadczenia mieszkaniowego. Decyzja ta została przesłana na wskazany przez stronę adres korespondencyjny w H. K. B. wniósł do Prezesa WAM odwołanie od powyższej decyzji Odwołanie zostało nadane przez w dniu 12 maja 2014 r. za pośrednictwem poczty w H. Przesyłka ta została przekazana polskiej placówce pocztowej w dniu 16 maja 2014 r. Do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] przedmiotowa przesyłka wpłynęła w dniu 16 maja 2014 r. W piśmie z dnia 5 czerwca 2014 r. Prezes WAM wyjaśnił K. B., że w związku z tym, iż zamieszkuje ona za granicą, stosownie od treści art. 40 § 4 k.p.a., konieczne jest ustalenie, czy ustanowił on w kraju pełnomocnika do prowadzenia sprawy. Wyjaśnił, że w takim przypadku pełnomocnictwo powinno być złożone do akt sprawy. W przypadku zaś osobistego działania strona jest zobowiązana do wskazania zamieszkałego na terenie kraju pełnomocnika do doręczeń. Organ zobowiązał K. B. do udzielenia wyjaśnień w tej sprawi w terminie 7 dni. Jednocześnie poinformował, że w razie niewskazania pełnomocnika do doręczeń w kraju, przeznaczone dla strony pisma pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. W piśmie tym Prezes WAM poinformował jednocześnie K. B., że do chwili obecnej nie otrzymał potwierdzenia doręczenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz że Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] złożył w tym zakresie reklamację na poczcie. Wskazał także, że rozpatrzenie odwołania nastąpi w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ odwoławczy informacji o dacie doręczenia decyzji. Wezwanie o wskazanie pełnomocnika do doręczeń w kraju Prezes WAM ponowił w piśmie z dnia 30 czerwca 2014 r. W piśmie z dnia 21 lipca 2014 r. K. B. wskazał pełnomocnika do doręczeń w kraju. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Prezes WAM, wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania K. B. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. o odmowie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że stosownie do treści art. 40 § 4 k.p.a. strona zamieszkała za granicą lub mająca siedzibę za granicą, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w kraju, jest obowiązana wskazać w kraju pełnomocnika do doręczeń, chyba że doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Zgodnie natomiast z § 5 tegoż przepisu w razie niewskazania pełnomocnika do doręczeń przeznaczone dla tej strony pisma pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Stronę należy o tym pouczyć przy pierwszym doręczeniu. Strona powinna być również pouczona o możliwości złożenia odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie i wyjaśnień na piśmie oraz o tym, kto może być ustanowiony pełnomocnikiem. Prezes WAM podniósł, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że K. B. zamieszkuje w H. i tam pełni zawodową służbę wojskową. Decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. została przesłana skarżącemu na podany przez niego adres w H. Powyższą decyzję organ I instancji wydał w toku postępowania, o którym nawet nie zawiadomił strony i nie pouczył jej o obowiązku ustanowienia pełnomocnika do doręczeń w kraju oraz o skutkach zaniedbania powyższego obowiązku. W tej sytuacji bezspornym jest, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie zastosował się do trybu doręczenia, określonego przez ustawodawcę w art. 40 § 4 i § 5 k.p.a. Organ wyjaśnił, że obowiązek ustanowienia przez stronę pełnomocnika do doręczeń w kraju, ze skutkami określonymi powyżej, ma na celu wyeliminowanie przewlekłości postępowania i przeszkód, jakie mogą zaistnieć przy dokonywaniu doręczeń za granicą. Istotna jest również kwestia obliczania i zachowania terminu na dokonanie określonej czynności procesowej w sytuacji, gdy osoba zamieszkuje za granicą. Prezes WAM wskazał, że przepis art. 57 § 5 k.p.a. nie wiąże skutku zachowania terminu z nadaniem pisma w urzędzie pocztowym za granicą. Za datę wniesienia pisma nadanego w zagranicznym urzędzie pocztowym uważa się datę przekazania przesyłki przez ten urząd polskiemu urzędowi pocztowemu. Stąd też, przewidziana w art. 40 § 4 k.p.a. rola pełnomocnika do doręczeń w kraju służy usprawnieniu udziału w postępowaniu strony zamieszkałej za granicą. Instytucja ta pozwala na skrócenie drogi doręczenia korespondencji stronie zamieszkałej za granicą i daje pewność stronie, że zostanie niezwłocznie poinformowana o otrzymaniu przesyłki, tak by strona mogła w odpowiednim czasie podjąć stosowne - ze względu na tok postępowania - czynności. Organ podniósł, że sposób doręczania decyzji ma istotne znaczenie prawne, rodzące określone skutki procesowe i materialne. Ustawodawca regulując tryb doręczenia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym wobec strony zamieszkałej za granicą, poza unormowaniami zawartymi w przepisie art. 40 § 4 i § 5 k.p.a., nie wprowadził dalszych ograniczeń czy ułatwień w zakresie doręczania korespondencji tym stronom. Prawidłowość doręczenia należy zatem oceniać wyłącznie w kontekście norm zawartych w tym przepisie, co pozwala jednocześnie wykluczyć jakąkolwiek dowolność, czy uznaniowość organu w tym zakresie. Zdaniem Prezesa WAM, skoro w rozpatrywanej sprawie organ I instancji doręczył K. B. decyzję na adres zamieszkania w H., zamiast przy pierwszej czynności poinformować i wezwać stronę do ustanowienia pełnomocnika dla doręczeń w kraju, a następnie doręczyć temu pełnomocnikowi decyzję przeznaczoną dla strony, to nie sposób uznać takiego działania organu za prawidłowe. Tym samym nie jest możliwe uznanie takiego doręczenia za doręczenie skuteczne. To z kolei powoduje, że nie został uruchomiony proces umożliwiający wniesienie stronie odwołania w trybie art. 127 k.p.a. Skutkuje to stwierdzeniem, iż złożone przez skarżącego odwołanie należało uznać za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Nie można bowiem wnieść odwołania od aktu administracyjnego, który nie wszedł do obrotu prawnego bowiem nie został w odpowiednim trybie stronie doręczony. W ocenie Prezesa WAM bez znaczenia w sprawie pozostaje fakt, że skarżący zapoznał się z treścią decyzji poza przewidzianym w prawie trybem doręczenia decyzji i wniósł od niej odwołanie. Nieskuteczne doręczenie - co z pewnością ma miejsce w rozpatrywanej sprawie - nie może być konwalidowane, mimo uznania przez stronę takiego doręczenia za prawidłowe. W tej sytuacji organ uznał złożone przez K. B. odwołanie za przedwczesne i w związku z tym niedopuszczalne, stosownie do treści art. 134 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie termin na złożenie odwołania nie rozpoczął biegu dla skarżącego, gdyż przedmiotowa decyzja nie została mu skutecznie doręczona. Dopiero z dniem doręczenia stronie przez organ I instancji decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., w trybie art. 40 § 4 k.p.a., na wskazany przez stronę adres pełnomocnika do doręczeń w kraju, rozpocznie bieg 14-dniowy termin do wniesienia odwołania. W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, nakazanie wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stwierdzenie rażącego naruszenia prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. poprzez uchybienie swoim działaniem ich treściom w związku niedopuszczalnością podjętego działania przez organ odwoławczy, art. 81 k.p.a. w związku niezastosowaniem art. 10 § 1 przywołanej ustawy, art. 40 § 5 k.p.a. poprzez zastosowanie go niezgodnie z treścią, art. 104 k.p.a. w związku za art. 123 k.p.a. poprzez niezastosowanie, art. 123 k.p.a. w związku z art. 138 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, art. 134 k.p.a. poprzez zastosowanie niezgodnie z treścią, art. 138 k.p.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 139 w związku art. 9 k.p.a. poprzez jego zastosowanie. Zdaniem skarżącego art. 134 k.p.a nie daje możliwości stwierdzenia niedopuszczalności odwołania bez jednoczesnego wykazania uchybienia terminu do jego wniesienia. Bez wątpienia organ nie orzekł o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Podniósł, że, jego zdaniem, doręczenie przedmiotowej decyzji było skuteczne. Przepis art. 40 § 5 k.p.a. jest bowiem wiążący dla organu, a nie dla strony postępowania. Skoro zatem organ nie dopełnił obowiązku pouczenia go lub też błędnie go pouczył, to wszelkie zaniechania organu administracji publicznej w rozumieniu treści art. 9 k.p.a nie mogą obciążać strony postępowania. Skarżący podkreślił, że niezależnie od faktu, czy organ wydał postanowienie, czy też powinien wydać decyzję, była to czynność kończąca postępowanie administracyjne. Z tego powodu organ odwoławczy miał obowiązek zastosowania art. 10 §1 k.p.a i winien umożliwić skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Niezastosowanie tego przepisu skutkuje zastosowaniem art. 81 k.p.a. W efekcie tego istnieje, zdaniem skarżącego, przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. W ocenie skarżącego organ odwoławczy w sposób oczywisty nie dostosował się do wiążących i niebudzących wątpliwości procedur postępowanie w tej sprawie, czym wyczerpał znamiona rażącego naruszenia prawa. Prezes WAM w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie w niczym nie szkodzi skarżącemu. Skarżący ma bowiem przywróconą możliwość wniesienia odwołania po prawidłowym doręczeniu decyzji organu I instancji. Wskazał również, że brak zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji uniemożliwia stwierdzenie, czy termin do wniesienia odwołania został zachowany, czy nie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo, że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi czynność materialno-techniczną (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck, 2012, s. 506-507). Zasadniczym problem w niniejszej sprawie jest to, czy można uznać, iż decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. została doręczona skarżącemu, a co za tym idzie, czy weszła ona do obrotu prawnego i czy rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania. Trzeba przy tym zauważyć, że doręczenie decyzji następuje z zachowaniem zasad doręczenia pism organu uregulowanych w art. 39-48 k.p.a. i tylko w przypadku zachowania tych reguł doręczenie będzie skuteczne (por. tamże, s 447). Z uwagi na fakt, iż skarżący zamieszkuje w H. doręczenia pism winny mu być dokonywane z uwzględnieniem treści art. 40 § 4 i § 5 k.p.a. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. stanowił, że strona zamieszkała za granicą lub mająca siedzibę za granicą, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w kraju, jest obowiązana wskazać w kraju pełnomocnika do doręczeń (art. 40 § 4 k.p.a.). Z kolei art. 40 § 5 w ówczesnym brzmieniu stanowił, że w razie niewskazania pełnomocnika do doręczeń przeznaczone dla tej strony pisma pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Stronę należy o tym pouczyć przy pierwszym doręczeniu. Strona powinna być również pouczona o możliwości złożenia odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie i wyjaśnień na piśmie oraz o tym, kto może być ustanowiony pełnomocnikiem. Skarżący nie był pouczony o treści art. 40 § 4 i § 5 k.p.a. i nie ustanowił pełnomocnik do doręczeń w kraju. Decyzja organu I instancji została przesłana bezpośrednio na adres zamieszkania skarżącego w H. Podjęcie próby doręczenia skarżącemu tej decyzji nastąpiło więc w sposób sprzeczny z powołanymi wyżej przepisami. Co więcej, błędnie przyjęty przez organ I instancji tryb doręczenia nie zakończył się, udokumentowanym doręczeniem tej decyzji skarżącemu. W związku bowiem z tym, że organ nie otrzymał potwierdzenia odbioru decyzji od operatora pocztowego, wszczęte zostało postępowanie reklamacyjne. W odpowiedzi na reklamację (pismo z dnia 17 lipca 2014 r. znajdujące się w aktach sprawy) Poczta Polska S.A. poinformowała Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...], że skierowana do skarżącego przesyłka uznana została za zaginioną. Wprawdzie Prezes WAM nie powołuje się na ten dokument i swoje rozważania dotyczące niedopuszczalności odwołania w niniejszej sprawie ogranicza do kwestii naruszenia przez organ I instancji art. 40 § 4 i § 5 k.p.a., to jednak dowód ten ma istotne znaczenie w sprawie. Skoro bowiem brak jest dowodu doręczenia skarżącemu decyzji, a operator pocztowy wskazuje, iż przesyłka zawierająca decyzję zaginęła, to nie ma podstaw do przyjęcia, iż przesyłka została skutecznie adresatowi doręczona. Decyzja administracyjna dopóki nie zostanie zakomunikowana stronie, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych dla strony skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową (np. możliwość wniesienia odwołania). Decyzja administracyjna rozpoczyna zatem swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia jej stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ, który ją wydał. W orzecznictwie podkreśla się co prawda, że wejście decyzji do obrotu prawnego może nastąpić nawet w sytuacji, gdy doręczenie decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, np. art. 40 § 2 k.p.a., tj. w sytuacji doręczenia decyzji stronie, a nie jej pełnomocnikowi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12, LEX nr 1450907 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1817/11 LEX nr 1298498). W takiej sytuacji koniecznym jest jednak potwierdzenie doręczenia przesyłki. W niniejszej sprawie brak jest takiego dowodu doręczenia. Reasumując, należy stwierdzić, że decyzja organu I instancji nie weszła do obrotu prawnego, a termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu. Prezes WAM prawidłowo zatem zastosował art. 134 k.p.a. i stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego odwołania. Należy również wyjaśnić, że skarżący mylnie podnosi, iż art. 134 k.p.a. nie przewiduje stwierdzenia niedopuszczalności odwołania bez jednoczesnego stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oraz stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania to dwie odrębne instytucje. Postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania jest wydawane w sytuacji, gdy odwołanie, jak już wskazano wyżej, jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych bądź podmiotowych. Przesłanką wydania postanowienie stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, jest zaś wniesienie odwołania po terminie. W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia wskazywanych przez skarżącego przepisów k.p.a. W szczególności Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący nie wskazał, jak, w jego ocenie niepowiadomienie go przez Prezesa WAM o zakończeniu postępowania, wpłynęło na wynik sprawy. Zarzut naruszenia ww. przepisu poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W niniejszej sprawie skarżący nie wskazuje takich czynnośći. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.